Trialogen en belangengroepen in de EU: de actuele herziening van de verordening rond biologische landbouw
Trialogen in de EU: de geheime achterkamerpolitiek in het biodossier
Trialogen in de EU: de geheime achterkamerpolitiek in het biodossier
Doet de term ‘trialoog’ geen belletje rinkelen? Geen paniek. U behoort wellicht tot de overgrote meerderheid van de Europeanen die nog nooit van deze informele ontmoeting tussen de drie EU-instellingen (de Raad, de Europese Commissie en het Europees Parlement) heeft gehoord. Nochtans zijn ze allesbepalend in het dagelijkse leven van elke EU-burger. Minstens 74% van alle Europese wetten wordt beslist in een trialoog. Desondanks is er maar weinig geweten over de samenstelling en werking ervan, laat staan over de rol die lobbyisten er in spelen.
2017 werd met de Nederlandse, Franse en Duitse verkiezingen het jaar van de waarheid voor de EU. In het discours van president Macron en Commissievoorzitter Juncker komt steevast één element naar voor: Europa moet dichter bij de burger gaan staan. Paradoxaal genoeg verloopt het hart van de Europese besluitvorming - de trialoog - allesbehalve transparant en open, zo blijkt uit onderzoek van diverse academici, de gespecialiseerde EU-pers en de EU-ombudsman. Nochtans zijn er binnen de academische wereld ook stemmen die stellen dat trialogen voor lobbyisten geen obstakel vormen.
De rode draad doorheen deze thesis is dus de vraag of lobbyisten al dan niet toegang hebben tot de trialoog. Het actuele biodossier wordt daarbij als gevalstudie gebruikt.
Trendy bio
Wanneer u door eender welke Belgische supermarkt wandelt kan u er niet meer naast kijken: bioproducten zijn hip. Daar waar de consumptie op 10 jaar tijd is verviervoudigd, stagneert de productie. Dit zette de Europese Commissie in het maart 2014 aan om met een wetsvoorstel te komen. Nadien volgde een periode van meer dan een jaar waarbij zowel de Raad als het Europees Parlement wijzigingen aan het voorstel aanbrachten. Omdat zowel het Europees Parlement als de Raad van Ministers hun goedkeuring moeten geven, werden in november 2015 de eerste trialooggesprekken opgestart. Het zou tot de 18de trialoog van 28 juni 2017 duren vooraleer er een politiek compromis uit de bus kwam. De thesis reconstrueert aan de hand van inside informatie het hele trialoogproces en legt allerhande debacles en persoonlijke twisten bloot.
Tria wat?
Ondanks het gegeven dat trialogen geen legitieme rechtsbasis hebben, worden ruim driekwart van de EU-dossiers in een trialoog behandeld. Deze ontmoetingen vinden plaats achter de gesloten deuren van het Justus Lipiusgebouw of het Europees Parlement. Buitenstaanders worden geweerd en foto’s delen op sociale media is absoluut not done.
Aan de ovalen tafel zitten - naargelang de politieke gevoeligheid– doorgaans 30 tot 60 aanwezigen: 5 tot 10 voor de Raad, 5 tot 20 voor de Commissie en 20 tot 30 voor het Europees Parlement. De spilfiguren zijn echter de onderhandelaar voor de Raad en de rapporteur. Zij zullen in deze fase constant vanuit alle hoeken belobbyd worden. De rapporteur voert de facto het woord voor het Parlement. De onderhandelaar voor de Raad is de bevoegde minister, een ambassadeur of een ambtenaar. Al deze actoren pogen het laken naar zich toe te trekken en zoveel mogelijk eigen voorstellen in de finale compromistekst te krijgen.
Dirty politics
Martin Haüsling (Greens/EFA) trad op als rapporteur in dit dossier. Hij werd bijgestaan door twee adviseurs en het secretariaat van het Parlement. In zijn zog zaten juristen, vertalers en de schaduwrapporteurs van de andere fracties - eveneens bijgestaan door hun assistenten. Het is cruciaal dat de aanwezigen van het Parlement aan hetzelfde zeel trekken om niet uit elkaar te worden gespeeld.
In dit onderzoek wordt de striemende kritiek op de rapporteur nauwgezet weergegeven. Zo omschreef collega Girling (ECR) hem als iemand die bol staat van de wanorde maar werd ook zijn taalbekwaamheid en dossierkennis sterk in vraag gesteld. Desondanks haalde het Parlement een aantal slagen binnen via allerhande theatrale politieke spelletjes.
Aan de overkant van de tafel zat de ambassadeur bij de Permanente Vertegenwoordiging. Omdat het dossier over vier voorzitterschappen heen liep, ging het om een Luxemburgse, Nederlandse, Slovaakse en Maltese ambassadeur of ambassadrice.
De thesis analyseert op basis van interne informatie de onderhandelingscapaciteiten van de betrokkenen. Opvallend daarbij is de kritiek aan het adres van onderhandelaars Bonnici (Malta) en De groot (Nederland) die arrogantie en lafheid werd verweten. Het ging zelfs zover dat de Raad de tegenpartij schaakmat probeerde te zetten door het aanbieden van Italiaanse wijnen en vleeswaren bij aanvang van een trialoog, een praktijk die not done is.
Tot slot zat ook de Commissie aan tafel. Ondanks dat zij formeel geen beslisser zijn traden zij op als derde partij. De Commissie probeerde haar oorspronkelijk voorstel te verdedigen en zocht daarbij toenadering tot de Raad en het Parlement. Binnen de Commissie stonden DG Landbouw en DG Gezondheid echter lijnrecht tegenover elkaar, wat lange tijd tot een patstelling binnen de Commissie leidde.
Lobbyisten
Het lobbywerk tijdens een trialoog is het hoogtepunt van een lang proces. Een goed lobbyist laat zich dan ook niet afschrikken door de geslotenheid van een trialoog en staat voortdurend in contact met de besluitvormers. Het ging daarbij om rapporteur Haüsling en mensen binnen de Commissie en Raad. Het onderzoek toont aan dat er gedurende de trialoog voortdurend contact was met lobbyisten. Dit kon gaan om formele georganiseerde ontmoetingen, maar eveneens om zeer informele contacten op en rond het Luxemburgplein. Zo blijkt uit een aantal interne mails en brieven waar de onderzoeker beslag op kon leggen dat Europese organisaties als IFOAM, EOCC en COPA-COGECA tot de laatste dag probeerden de eindbeslissing in de trialoog te beïnvloeden. Dat impliceerde echter niet dat kleinere Belgische organisaties als Boerenbond, Certisys en Bioforum buitenspel stonden. Ook zij hadden hun contacten met de Europese vertegenwoordigers.
De thesis toont dus aan dat de “mythe” van de gesloten trialoog moet genuanceerd worden. Dit onderzoek weerlegt een aantal stellingen uit de literatuur en schuift alternatieven naar voor. Politiek is en blijft een arena van diverse persoonlijkheden met hun eigen kleur en visie waardoor het moeilijk is om regelmatigheden, laat staan wetmatigheden, te detecteren. "Het grootste kwaad van de politiek is dat ze geen vaste voorschriften kent" zei ene Napoleon Bonaparte ooit, iets wat de resultaten van dit onderzoek alleen maar beamen.
Wetenschappelijke artikels
Andlovic, M., & Lehmann, W. (2014). Interest group influence and interinstitutional power allocation in early second-reading agreements: a re-examination of aviation emissions trading. Journal of European Public Policy, 21(6), 802-821.
Bouwen, P. (2002). Corporate lobbying in the European Union: the logic of access. Journal of European public policy, 9(3), 365-390.
Brandsma, G. J. (2015). Co-decision after Lisbon: The politics of informal trilogues in European Union lawmaking. European Union Politics, 16(2), 300-319.
Costa, O., Dehousse, R., & Trakalova, A. (2011). Codecision and" early agreements": An improvement or a subversion of the legislative procedure? Studies of the Foundation Notre Europe(84), 1-46
Dauner, M., & Sohn, K.-D. (2015). Legislation by way of trialogue: the end of transparent representative democracy? cepInput, 19, 1-16.
De Ruiter, R., & Neuhold, C. (2012). Why Is Fast Track the Way to Go? Justifications for Early Agreement in the Co‐Decision Procedure and Their Effects. European Law Journal, 18(4), 536-554.
Earnshaw, D., & Judge, D. (2002a). No simple dichotomies: lobbyist and the European Parliament. Journal of Legislative Studies, 8(4), 61-79.
Earnshaw, D., & Judge, D. (2002b). No simple dichotomies: Lobbyists and the European Parliament. The journal of legislative studies, 8(4), 61-79.
Farrell, H., & Héritier, A. (2004). Interorganizational negotiation and intraorganizational power in shared decision making: early agreements under codecision and their impact on the European Parliament and Council. Comparative political studies, 37(10), 1184-1212.
Frennhof, L. M. (2017). The Increasing Power of the European Parliament: Negotiating the EU-India Free Trade Agreement. International negotiations, ISSN 1382-1340X (In Press).
Gullberg, A. T. (2011). Rational lobbying and EU climate policy. International Environmental Agreements, 8(2), 161-178.
Hix, S. (1999). The Political System of the European Union. New York: St.Martin's Press.
Huber, K., & Shackleton, M. (2013). Codecision: a practitioner's view from inside the Parliament. Journal of European Public Policy, 20(7), 1040-1055.
Häge, F. M. (2011). Politicising Council decision-making: the effect of European Parliament empowerment. West European Politics, 34(1), 18-47.
Häge, F. M., & Kaeding, M. (2007). Reconsidering the European Parliament’s Legislative Power: Formal vs. Informal Procedures. Journal of European Integration, 29(3), 341-361
Häge, F. M., & Naurin, D. (2013). The effect of codecision on Council decision-making: informalization, politicization and power. Journal of European Public Policy, 20(7), 953-971.
Kardasheva, R. (2009). Legislative package deals in EU-decision-making: 1999-2007. (PhD), The London school of economics and political science, Londen.
Marshall, D. (2010). Who to lobby and when: Institutional determinants of interest group strategies in European Parliament committees. European Union Politics, 11(4), 553-575.
Maurer, A. (2003). The Legislative Powers and Impact of the European Parliament. Journal of Common Market Studies, 41(2), 227-247.
Mortelmans, D. (2011). Kwalitatieve analyse met Nvivo. Leuven: Acco.
Offerman, F., Nieberg, H., & Zander, K. (2009). Dependency of organic farms on direct payments in selected EU member states: Today and tomorrow. Food Policy, 34(3), 273-279.
Orbie, J. (2009). Theorie van de Europese integratie: ideeën, belangen en instellingen. Leuven: Acco.
Panke, D. (2012). Lobbying institutional key players: How states seek to influence the European Commission, the Council Presidency and the European Parliament. JCMS: Journal of Common Market Studies, 50(1), 129-150.
Rasmussen, A., & Reh, C. (2013). The consequences of concluding codecision early: trilogues and intra-institutional bargaining success. Journal of European Public Policy, 20(7), 1006-1024.
Richardson, J., & Mazey, S. (2001). Interest Groups and EU Policy-Making: Organizational Logic and Venue Shopping. European Union: Power & Policy-Making, 2, 1-39.
Roederer-Rynning, C., & Greenwood, J. (2015). The culture of trilogues. Journal of European Public Policy, 22(8), 1148-1165.
Roose, H., & Meuleman, B. (2014). Methodologie van de sociale wetenschappen: een inleiding. Gent: Academia Press.
Shackleton, M. (2000). The politics of codecision. JCMS: Journal of Common Market Studies, 38(2), 325-342.
Shackleton, M., & Raunio, T. (2003). Codecision since Amsterdam: a laboratory for institutional innovation and change. Journal of European Public Policy, 10(2), 171-188.
Thompson, R., & Hosli, M. (2006). Who Has Power in the EU? The Commission, Council and Parliament in Legislative Decision-making. Journal of Common Market Studies, 44(2), 391-417.
Tsebelis, G. (1994). The Power of the European Parliament as a Conditional Agenda Setter. The American Political Science Review, 88(1), 128-142.
Vos, H. (2015). Besluitvorming in de Europese Unie: een survival kit: Leuven: Acco.
EU-Bronnen
Alter-EU. (2016). National representations in Brussels: open for corporate lobbyists. Retrieved from https://www.alter-eu.org/documents/2016/03-0
Europese Commissie (2014). Final Minutes of the meeting of the Civil Dialogue Group on Organic Farming on 2 December 2014. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/civil-dialogue…
Europese Commissie (2014). Organics: Commission proposal for more and better. Retrieved from http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-312_en.htm
Europese Commissie (2014). Executive summary of the impact assessment. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/organic/sites/orgfarming/files/docs/bo…
Europese Commissie (2014). Proposal for a regulation of the European Parliament and the Council on organic production and labelling of organic products, amending Regulation (EU) No XXX/XXX of the European Parliament and of the Council [Official controls Regulation] and repealing Council Regulation (EC) No 834/2007. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/organic/sites/orgfarming/files/docs/bo…
Europese Commissie (2014). Strategic agenda Civil Dialogue Group on Organic Farming. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/civil-dialogue…
Europese Commissie (2015). Civil Dialogue Group on Organic FarmingMeeting of 16 December 2015. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/civil-dialogue…
Europese Commissie (2015). Final Minutes of the Civil Dialogue Group on Organic Farming on 17th April 2015. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/civil-dialogue…
Europese Commissie (2016). Civil Dialogue Group“Organic Farming”Meeting of 14 April 2016. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/civil-dialogue…
Europese Commissie (2016). Civil Dialogue Group“Organic Farming”Meeting of 25 November 2016. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/civil-dialogue…
Europese Commissie (2016). EU Legislation Review and Electronic Certificate of Inspection: State of play. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/organic/sites/orgfarming/files/docs/bo…
Europese Commissie (2017). Composition organic farming. Retrieved from https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/civil-dialogue…
EPRS. (2014). European Parliament: Facts and Figures. Retrieved from http://www.europarl.europa.eu/EPRS/EPRS-Briefing-542150-European-Parlia…
Häusling, M. (2016). Logjam in the revision of the Organic Farming regulation. Retrieved from http://www.martin-haeusling.eu/presse-medien/pressemitteilungen/1522-lo…
Europese Ombudsman (2016). Ombudsman calls for more trilogues transparency. Retrieved from https://www.ombudsman.europa.eu/en/press/release.faces/en/69214/html.bo…
Europees Parlement (2014). Verslag van de werkzaamheden betreffende medebeslissing en bemiddeling: 14 juli 2009 - 30 juni 2014 (zevende zittingsperiode). Retrieved from http://www.europarl.europa.eu/code/information/activity_reports/activit…
Europees Parlement (2017). Committee on Agriculture and Rural Development. Retrieved from http://www.europarl.europa.eu/ep-live/nl/committees/video?event=2017051…
Europees Parlement (2017). Procedure file 2014/0100(COD): Organic production and labelling of organic products. Retrieved from http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=en&ref…)
Centre for Public Scrutiny (2006). Rapporteurs in the European Parliament. Retrieved from http://www.aalep.eu/sites/default/files/documents/Rapporteurs%20in%20th…
Raad van de Europese Unie (2014). 3307th meeting of the COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION (Agriculture and Fisheries). Retrieved from http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7668-2014-INIT/en/pdf
Artikels
EDRi. (2016). Trilogues: the system that undermines EU democracy and transparency. Retrieved from https://edri.org/trilogues-the-system-that-undermines-eu-democracy-and-…
EUObserver. (2014). Secret EU lawmaking: the triumph of the trilogues. Retrieved from https://euobserver.com/investigations/123555
EUObserver. (2017). Malta unable to solve EU organic conundrum. Retrieved from https://euobserver.com/economic/138057
EURACTIV. (2015). Trialogues: What goes on behind closed doors? Retrieved from http://www.euractiv.com/section/eu-priorities-2020/opinion/trialogues-w…
Politico (2017). POLITICO Pro Morning Agri and Food: Organics — Japan trade deal — Xylella Fastidiosa. Retrieved from http://www.politico.eu/pro/politico-pro-morning-agri-and-food-organics-…
Politico. (2017). Agreement reached on organics reform. Retrieved from http://www.politico.eu/pro/agreement-reached-on-organics-reform/
Politico. (2017). Council still split on organics bill despite agreement elsewhere. Retrieved from http://www.politico.eu/pro/council-still-split-on-organics-bill-despite…
Politico. (2017). EU countries vote against organics bill. Retrieved from http://www.politico.eu/pro/eu-countries-vote-against-organics-bill/
Politico. (2017). Malta revives organics file amid widespread disagreement. Retrieved from http://www.politico.eu/pro/malta-revives-organics-file-amid-widespread-…
Politico. (2017). Meet MEP Martin Häusling, the man behind keeping pesticides in organic food. Retrieved from http://www.politico.eu/pro/the-champion-of-organic-pesticides-2/
Politico. (2017). POLITICO Pro Morning Agri and Food: Alcohol labeling — Glyphosate — Mercosur deal. Retrieved from http://www.politico.eu/?post_type=pro&p=583552
Politico. (2017). POLITICO Pro Morning Agri and Food: Glyphosate — Organics compromise — Irish fishers' Brexit fears. Retrieved from http://www.politico.eu/pro/politico-pro-morning-agri-and-food-organics-…
Politico. (2017). POLITICO Pro Morning Agri and Food: Omnibus, organics — GMOs — Agrimergers. Retrieved from http://www.politico.eu/?post_type=pro&p=597470
Politico. (2017). POLITICO Pro Morning Agri and Food: US glypho-case — Organic pressure — Hake news. Retrieved from http://www.politico.eu/?post_type=pro&p=634698
Running Commentary. (2016). Politico ranks the Joseph Muscat/Marlene Bonnici combo as one of the weakest in Europe. Retrieved from https://daphnecaruanagalizia.com/2016/05/politico-ranks-joseph-muscatma…
Statewatch. (2017). Opening up secret trilogue decision-making awaits court decision. Retrieved from http://www.statewatch.org/news/2016/dec/eu-ep-cjeu-challenge.htm
The Sunday Times. (2011). Insight: Euro MPs exposed in ‘cash for laws’ scandal. Retrieved from https://www.thetimes.co.uk/article/insight-euro-mps-exposed-in-cash-for…