Militairen op straat: een juridische veldslag en overwinning?

Kort nadat op 15 januari 2015 in Verviers een terreurcel werd opgerold, vond de regering dat de terreurdreiging zodanig ernstig was geworden dat militairen dienden te worden ingezet om ons te beschermen. Ondanks dat ongeveer 65% van de bevolking positief staat tegenover de inzet van het leger, is er ook protest tegen deze maatregel. Gelet op de gevoeligheid die gepaard gaat met een militaire operatie was de regering karig met toelichting, maar werd ons verzekerd dat de juridische basis voor deze maatregel “zeker in orde is.” Het gevolg? Veel juridische verwarring en weinig antwoorden.

Een kritische blik

Wie in de afgelopen drie jaar grootsteden zoals Brussel en Antwerpen heeft bezocht kan er niet naast kijken. Uitgerust met camouflage-uniform, kogelwerende vest en aanvalswapens beveiligen nog steeds honderden militairen bepaalde risicolocaties. Het wijdverspreid respect voor wat ‘onze jongens’ doen, mag echter niet leiden tot een gebrek aan kritische blik. Hoewel in de media en in het parlement de vraag naar de wettelijkheid van Operation Vigilant Guardian (OVG) al enkele malen werd gesteld, is een duidelijk antwoord uitgebleven. Waarom? Een verouderd en onduidelijk wettelijk kader.

Een wettelijk kader…

Indien deze kritische blik wordt gericht op het juridisch kader waarop ‘militaire openbare ordehandhaving’ in België is gesteund, zien we dat de regering over drie mogelijke opties beschikt om militairen op de Belgische straten in te zetten. De meest bekende optie is een ‘opvordering’ van het leger door bijvoorbeeld de burgemeester, de gouverneur of de commissaris-generaal van de federale politie. Dit is slechts mogelijk in uitzonderlijke omstandigheden. Tegenstanders dachten dat OVG het gevolg was van een opvordering en haalden, terecht, aan dat er geen sprake was van de vereiste uitzonderlijke omstandigheden. Uit antwoorden op verschillende parlementaire vragen blijkt OVG niet te berusten op een opvordering, maar op een nieuwe, nog nooit eerder gebruikte rechtsgrond.

Omdat de terroristische dreiging zich niet voordoet op het grondgebied van één gemeente, maar eerder een fenomeen met algemene draagwijdte is, moest de regering een andere oplossing vinden. Om tot een sluitende juridische basis te komen, moest de Regering het volgende doen. Ten eerste, aantonen dat de federale regering het bevel voert over het leger. Ten tweede, aantonen dat openbare ordehandhaving een opdracht is van het leger. Ten slotte, de samenwerking met de politie praktisch regelen.

Aan de hand van artikel 167 van de Grondwet, de wet van 20 mei 1994, het bijhorend koninklijk besluit van 6 juli 1994 en art. 151 artikel van de programmawet van 2 augustus 2002 stelt de regering dat zij een voldoende duidelijke en solide basis heeft om soldaten de openbare veiligheid te laten garanderen.

… met gaten

Hoewel de regering doet alsof hun oplossing staat als een huis, zien we toch een aantal barsten en verzakkingen in de fundering. Zo stelt de Grondwet duidelijk dat de Koning (lees: de federale regering in de naam van de Koning) het bevel heeft over de krijgsmacht, maar in praktijk worden beslissingen veelal genomen door een (beperkte) ministerraad. Ook in het koninklijk besluit van 1994 wordt gesproken over beslissingsbevoegdheid van ‘de regering’. Dit is een ongrondwettigheid waar reeds werd op gewezen door de Raad van State, maar waar men niets aan gedaan heeft.

De verwarring wordt nog groter als we in het koninklijk besluit van 1994 lezen dat de opvorderende overheden beslissen tot inzet van het leger voor ordehandhavingsopdrachten. Valt hiermee het plan van de Regering dan niet in het water? De federale regering is immers geen tot opvordering bevoegde overheid, omdat zij het volgens de Grondwet reeds het bevel voert over de krijgsmacht. Toch is dit geen reden tot paniek. De Raad van State stelt namelijk dat deze bepaling van het koninklijk besluit in strijd is met de wet van 1994. Ook de wil van de wetgever, zoals blijkt uit de wet op de geïntegreerde politie, spreekt deze bepaling tegen.

Onduidelijkheid troef

Uit het koninklijk besluit van 1994 blijkt duidelijk dat het leger kan worden ingezet voor het handhaven of herstellen van de openbare orde. Er wordt echter niet uitgelegd hoe het begrip “openbare orde” moet worden geïnterpreteerd. Dit is problematisch, juist omdat het gaat om een vaag en onbepaald begrip. Een ruime interpretatie zou toelaten dat het leger de politie grotendeels vervangt als primaire ordehandhaver. Er zijn evenwel sterke argumenten tegen dergelijke interpretatie. Zo houdt het bestaan van, en de bepaling omtrent, de geïntegreerde politie een beperking in van de mogelijke opdrachten van het leger, gelet op de klassieke rolverdeling tussen de twee veiligheidsactoren. Daarnaast beschikken militairen ook niet over de nodige bevoegdheden om al de taken van politie volledig over te nemen. Ook praktische bezwaren mogen niet vergeten worden. Zo ligt het aantal politieambtenaren waarover we in België beschikken hoger dan het aantal militairen en is het algemeen geweten dat deze troepensterkte nog zal afnemen in de nabije toekomst.

Conclusie

Als we OVG gaan vergelijken met de wettelijke beperkingen van de openbare ordehandhavingsopdracht van het leger, zien we dat OVG zich quasi volledig afspeelt binnen het opgelegde kader. Men moet blijven oppassen voor overschrijdingen op basis van een “nood breekt wet” redenering, zoals het geval was toen men militairen “visuele controles” van tassen en rugzakken liet uitvoeren kort na de aanslagen in Brussel.

Het risico op zulke overschrijdingen blijft mogelijk omwille van de onduidelijke wetgeving waarbinnen men moet opereren. Een mogelijke oplossing voor dit probleem is een nieuwe wetgevende inspanning om, zoals reeds in het verleden werd gedaan voor de politie met de wet op het politieambt, militaire openbare ordehandhaving zorgvuldig te gaan regelen. Hiervoor moet men niet noodzakelijk het warm water opnieuw uitvinden, maar kan een kijkje genomen worden naar bijvoorbeeld het Frans en Australisch recht.