De nationale parlementen na het Verdrag van Lissabon

De Europese Unie lijkt alomtegenwoordig. Het scala van domeinen waarin de Unie het beleid van haar 28 lidstaten reguleert of minstens tracht te sturen is verscheiden. De veelheid aan Uniebevoegdheden gaat echter ten koste van de klassieke wetgevende hegemonie van de nationale parlementen die in het Europese integratieproces ondergesneeuwd dreigt te raken.

Die vaststelling is niet zonder belang voor de legitimiteit van Uniehandelingen. Lange tijd leek de Unie ter verantwoording van haar optreden te kunnen bogen op haar probleemoplossend vermogen. De financieel-economische crisis die Europa in het najaar van 2008 als het ware vanuit de Middellandse Zee overspoelde en waarvan de Unie zich maar met moeite weet te herstellen, heeft pijnlijk duidelijk gemaakt dat de Europese outputlegitimiteit haar grenzen heeft bereikt. Het mag bijgevolg niet verbazen dat legitimiteit voor Europese wetgevingshandelingen steeds meer gezocht wordt aan de inputzijde. Democratische inbreng in het Europese besluitvormingsproces is echter niet vanzelfsprekend. Hoewel het Europees Parlement de burgers van de Unie in principe rechtstreeks vertegenwoordigt, kan de Europese Unie vooralsnog niet worden beschouwd als een parlementair regime in de strikte zin van het woord. De nationale parlementen hebben bijgevolg een wezenlijke rol te spelen in de democratische verankering van Uniehandelingen, maar ook dat ligt niet voor de hand. In tegenstelling tot de regeringen, wier afgevaardigden zetelen in de Raad van de Europese Unie, worden de nationale parlementen in Europa immers niet als dusdanig vertegenwoordigd in een formeel besluitvormingsorgaan.

Het Verdrag van Lissabon, de meest recente etappe in het Europese integratieproces, toont zich bewust van het democratische deficit waarmee de Unie lijkt te kampen. Niet enkel worden de nationale parlementen voor het eerst in het acquis communautaire vermeld, ook inhoudelijk lijken ze wel te varen bij de bepalingen van het Verdrag. Het meest in het oog springt het nieuwe vroegtijdige waarschuwingsmechanisme, dat de nationale parlementen aanduidt als toezichthouders op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Zo beschikken de nationale parlementen vanaf de toezending van de tekst van een voorgenomen Europese wetgevingshandeling over acht weken om een gemotiveerd advies uit te brengen.

Alle goede bedoelingen ten spijt, worden de parlementsvriendelijke bepalingen van het Verdrag van Lissabon in de literatuur doorgaans eerder koel onthaald, als zouden ze weinig meer zijn dan een symbolische geste. Die vaststelling lijkt steun te vinden in de concrete uitwerking van het vroegtijdige waarschuwingsmechanisme. In de eerste plaats rijst de vraag in hoeverre een periode van acht weken voldoende is voor de nationale parlementen om een voldragen advies te formuleren. Bovendien sorteert het vroegtijdige waarschuwingsmechanisme slechts gevolgen voor zover een voldoende aantal parlementen een advies heeft uitgebracht én zijn die gevolgen in beginsel weinig dwingend voor de betrokken Europese instellingen. Hoewel de kritiek op het Verdrag van Lissabon niet uit de lucht komt vallen, dringt zich toch enige nuance op. De verdienste van het Verdrag ligt inderdaad niet zozeer in zijn toegevoegde, als wel in zijn katalytische waarde. De nationale parlementen zijn altijd al in staat geweest om tot op zekere hoogte te wegen op het Europese besluitvormingsproces. De regeringsafgevaardigden, werkzaam in de Raad van Ministers kunnen over het door hen gevoerde beleid – of het gebrek daaraan – immers steeds in het nationale parlement ter verantwoording worden geroepen en alvast in theorie zelfs wandelen worden gestuurd. Welnu, het is op zijn minst niet ondenkbaar dat de parlementsvriendelijke bepalingen van het Verdrag van Lissabon, met name het versterkte en rechtstreekse informatierecht vanwege de Europese instellingen en de formele aanduiding van de parlementen als toezichthouders op het subsidiariteitsbeginsel, de nationale parlementen zouden kunnen stimuleren om hun controletaken ook in een Europese context ten volle op te nemen.

De Belgische praktijk toont evenwel aan dat het voor de nationale parlementen geenszins eenvoudig is om de kansen die het Verdrag van Lissabon hen biedt ook daadwerkelijk te benutten. Zes staatshervormingen hebben België omgeturnd tot een federale staat met verschillende echelons – het federale niveau, respectievelijk de Gemeenschappen en de Gewesten – die wetgevend volstrekt nevengeschikt zijn aan elkaar. De logica, maar ook de grondwet respecterend, zouden de deelstaatparlementen bijgevolg evenzeer als hun nationale tegenhangers moeten kunnen genieten van de parlementsvriendelijke bepalingen van het Verdrag van Lissabon. Nochtans blinken de regionale parlementen in het Unierecht uit in afwezigheid, hetgeen de Unie in het verleden het enigszins overtrokken predicaat ‘regioblind’ heeft opgeleverd. Uit de reeks samenwerkingsakkoorden die de regio-onverschilligheid van de Unie moet rijmen met de grondwettelijk verankerde autonomie van de Belgische deelgebieden, mag alvast blijken dat een en ander aanleiding geeft tot bijzonder complexe en vanuit juridisch oogpunt twijfelachtige constructies, hetgeen de rechtszekerheid beslist niet ten goede komt.

De Europa 2020-strategie, het socio-economische en ecologische tienjarenplan dat de Unie op een slimme, duurzame en inclusieve manier moet wegleiden uit de crisis, biedt ten slotte een inkijk in de positie van de nationale parlementen in de Europese realiteit. De thematische kern van de nieuwe groeistrategie beperkt zich als gevolg van het attributiebeginsel hoofdzakelijk tot een politiek bindende agenda. Dat geldt echter niet voor het geheel van maatregelen voor macro-economisch budgetbeheer dat via het Europees Semester – te begrijpen als het halfjaarlijks werkrooster van de Europese groeistrategie – aan het thematische luik van de groeistrategie werd toegevoegd. De lidstaten worden verondersteld om jaarlijks bij monde van hun regering een nationaal hervormingsprogramma en een stabiliteits- en convergentieprogramma in te dienen. Dat moet de Commissie toelaten om te beoordelen of de Europese begrotingsnormen al dan niet werden nageleefd. De rol die de nationale parlementen in de Europa 2020-strategie en met name in het Europese begrotingstoezicht innemen, is eerder beperkt en dat terwijl het vaststellen van de begroting en het toezicht op de naleving daarvan van oudsher parlementaire prerogatieven zijn. Het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur, het meest recente Europese begrotingsinstrument dat op intergouvernementele en dus extra-Verdragsrechtelijke wijze tot stand kwam, is wat dat betreft exemplarisch.

Hoewel het nog relatief vroeg is om een definitief oordeel te vellen over de deugdelijkheid van de parlementsvriendelijke bepalingen van het Verdrag van Lissabon, lijkt onderhand duidelijk dat het in de eerste plaats aan de nationale parlementen zelf is om zich in het Europese institutionele kluwen als volwaardige spelers te profileren.