Verenigde Naties spil van internationale strijd tegen terrorisme?
26.400 dodelijke slachtoffers, dat is de dramatische balans die dient opgemaakt te worden als gevolg van de 17.000 terroristische aanslagen die in 2017 plaatsgrepen. Hiermee vormt 2017 het op drie na dodelijkste jaar vanaf het begin van de metingen in 1970. Enkel 2014 (43.464 doden), 2015 (38.464 doden) en 2016 (34.676 doden) klokte dramatisch af met een nog hoger dodentol. Alles tezamen werden er in de periode 2001-2017 mondiaal maar liefst 109.673 terroristische incidenten geregistreerd met in totaal 265.208 dodelijke slachtoffers tot gevolg.
New York 2001, Madrid 2004, Londen 2005, Parijs 2015, Brussel 2016, Manchester 2017… Het zijn maar enkele voorbeelden die aantonen dat terrorisme niet langer een ‘ver-van-ons-bedshow’ is, maar des te meer een diffuus gevaar vormt dat ons allen een permanent gevoel van onveiligheid bezorgt. Ook de internationale gemeenschap is zich bewust van het feit dat terrorisme een acuut toenemende problematiek is die zich geenszins beperkt tot statelijke grenzen. Deze vaststellingen onderstrepen des te meer het belang van een intensieve internationale samenwerking inzake terrorismebestrijding. Daarom richt dit onderzoek zich in het bijzonder op de rol die de Verenigde Naties zich in de afgelopen jaren hebben toegemeten ten aanzien van de internationale strijd tegen terrorisme. Doorheen de scriptie wordt u geloodst doorheen een kluwen van wetgevende VN antiterrorisme-instrumenten, alsook wordt u een duidelijk overzicht gegeven van het amalgaam aan actoren en instituten die ter zake zijn betrokken.
Verdrag of verdragen?
Het mag duidelijk zijn dat terrorisme geen fenomeen is dat zich beperkt tot de islamitische terreur van de eenentwintigste eeuw. Het is dan ook een misvatting te denken dat de Verenigde Naties pas sedert de aanslagen van 9/11 van wal zijn gestoken met het ontwikkelen van internationaalrechtelijke antiterrorisme-instrumenten. Reeds sedert 1934 tracht de internationale gemeenschap een verdragsrechtelijk kader te ontwikkelen dat dienstig moet zijn voor de internationale strijd tegen terrorisme. Desondanks heeft het tot 1963 geduurd vooraleer het eerste internationaal antiterrorismeverdrag werd aangenomen in de schoot van de Verenigde Naties. In de daaropvolgende jaren kwamen nog eens elf andere verdragen tot stand, evenals zes aanhorende protocollen. In elk van deze verdragen wordt één specifieke vorm van terrorisme gecriminaliseerd, gaande van terroristische handelingen aan boord van vlieg- of vaartuigen tot chemisch of nucleair terrorisme.
Hoewel de Verenigde Naties doorheen de jaren een verdragsrechtelijke bloeiperiode hebben gekend bleef de roep naar één omvattend internationaal antiterrorismeverdrag groot. Daarom tracht de internationale gemeenschap reeds sedert 1996 om een omvattend antiterrorismeverdrag te sluiten. Alle inspanningen ten spijt is er tot op heden nog geen consensus bereikt over de eventuele aanname van een dergelijk verdrag. De oorzaak hiervan is hoofdzakelijk gelegen in de blijvende onenigheid over de definiëring van het begrip ‘terrorisme’ en het toepassingsgebied van het verdrag.
De Algemene Vergadering als octopus?
Naast het actief engagement van de Algemene Vergadering bij de opstelling van verscheidene antiterrorismeverdragen vanaf 1970, heeft het wetgevend orgaan van de Verenigde Naties doorheen de jaren een uiterst breed scala aan antiterrorisme-instrumenten ontwikkeld. Zo heeft de Algemene Vergadering vanaf 1972 een grote verscheidenheid aan resoluties aangenomen. Kenmerkend hierbij is de bijzondere aandacht die wordt besteed aan het mensenrechtelijk aspect, het belang voor coördinatie en samenwerking, de sociaaleconomische oorzaken van terrorisme en het toenemend gevaar van nucleair, chemisch en biologisch terrorisme.
Teneinde toch enige orde en samenhang te creëren bij de verdere ontwikkeling van antiterrorisme-instrumenten nam de Algemene Vergadering in 2006 een globale VN antiterrorismestrategie aan. Voornoemde strategie bestaat uit vier pijlers die elk één specifieke doelstelling vertolken; zijnde (I) het droogleggen van voedingsbodems van terrorisme, (II) terrorisme in al zijn vormen voorkomen en bestrijden, (III) bijstand verlenen aan staten en coöpereren met intergouvernementele organisaties en (IV) het beschermen van mensenrechten en de rechtstaat. Om de implementatie van deze strategie te optimaliseren werden bovendien twee comités opgericht (CTITF en UNCCT) die sedert 2017 opereren onder het United Nations Office of Counter-Terrorism (UNOCT).
Het mag duidelijk zijn dat de Algemene Vergadering een innoverende aanpak hanteert waarbij een preventieve en multidisciplinaire aanpak centraal staat. Zodoende gedraagt de Algemene Vergadering zich als een octopus wiens tentakels verschillende beleidsdomeinen beslaat, evenwel blijvend gehecht aan een centrale strategie en bestuur.
De Veiligheidsraad als wereldwijde strafrechter of proactieve regering?
In tegenstelling tot de Algemene Vergadering werkt de Veiligheidsraad voornamelijk vanuit een klassiek veiligheidsperspectief waarbij vergelding en bestraffing centraal staan. Tot de verbeelding spreken vooral de verschillende sanctieregimes die door de Veiligheidsraad doorheen de jaren werden ontwikkeld. Het opzet van deze sanctieregimes bestaat erin lijsten samen te stellen van personen, groepen of entiteiten die betrokken zijn bij terroristische activiteiten, om deze vervolgens te onderwerpen aan specifieke sancties (gaande van vluchtverboden tot bevriezing van financiële tegoeden) die worden gemonitord door de toepasselijke sanctiecomités.
Naast het sterk vergeldend karakter van de sanctieregimes is de laatste jaren een steeds meer proactieve en preventieve benadering identificeerbaar ten aanzien van terrorismegerelateerde onderwerpen. Zo werden reeds resoluties aangenomen inzake het aanzetten tot het plegen van terroristische gewelddaden, de problematiek van foreing terrorist fighters en de ontkrachting van terroristische propaganda.
Algemeen gezien werkt de Veiligheidsraad met een tweesporenbeleid. Enerzijds zien we een markante evolutie waarbij de Veiligheidsraad zich steeds meer profileert als een wereldwijd strafrechter door individuen en groepering te onderwerpen aan sancties zonder enige vorm van nationale procesvoering. Anderzijds verlaat de Veiligheidsraad haar comfortzone door preventief multidisciplinair te werken, eerder dan louter repressief. Het valt evenwel af te wachten op welke ingeslagen weg in de toekomst zal worden verder gegaan.
Wordt vervolgd…
Het mag blijken dat de Verenigde Naties zichzelf een uniek vernieuwende rol hebben toegemeten inzake de bestrijding van één van de grootste actuele bedreigingen voor de internationale vrede en veiligheid, zijnde terrorisme. De toekomst zal evenwel moeten uitwijzen of de Verenigde Naties erin zullen slagen deze hernieuwde rol te blijven vervullen en ontwikkelen. Hierbij zal ongetwijfeld aandacht moeten worden besteed aan institutionele imperfecties, kwestieuze legitimiteit van internationale antiterrorismemaatregelen en het manifest gebrek aan een omvattend internationaal antiterrorismeverdrag met een daarbij horende universele definitie van terrorisme.
“Counter-terrorism, in response, has now gone global, with the United Nations at the centre” - Jeremey Greenstock
