Vrijhandelsakkoorden van de Europese Unie: welke rol kunnen de lidstaten nog spelen?

Het aanbreken van de 21e eeuw bracht de wereld een ongeziene golf van enthousiasme over globalisatie en integratie die werd gegoten in de vorm van regionale handels- en integratieovereenkomsten. Zulke overeenkomsten zijn gegroeid, zowel qua aantal als omvang, met meer hoofdstukken en bepalingen die een diepere economische samenwerking tussen de partijen nastreven. Directe buitenlandse investeringen en het wegnemen van barrières hiertegen staat de laatste jaren centraal in de onderhandelingen van grote vrijhandelsakkoorden zoals het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 zijn directe buitenlandse investeringen expliciet onder de gemeenschappelijke handelspolitiek komen te vallen, waardoor de Europese Unie hier exclusief bevoegd voor werd. Waar de Europese Unie graag exclusieve vrijhandelsakkoorden sluit, stelt men zich de vraag welke rol de lidstaten kunnen spelen in een verdrag waar niet elke bepaling onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie valt.

Directe buitenlandse investering exclusief onderhandeld door Europese Unie

De Europese Unie is sinds het Verdrag van Rome voorstander van een open internationaal handelsstelsel en heeft zich actief ingezet voor de integratie van alle landen in de wereldeconomie, onder meer door het geleidelijk elimineren van belemmeringen voor de internationale handel. De Commissie schetste op 7 juli 2010 haar idee van een Europees internationaal investeringsbeleid in een mededeling getiteld waar ze “openness to investment” formuleerde door middel van de progressieve afschaffing van restricties als een toetssteen van een gemeenschappelijk internationaal investeringsbeleid. Directe buitenlandse investering is een belangrijk aspect van economische ontwikkeling, bijgevolg was een regelgeving op Europees vlak onvermijdelijk.

Na de impasse in de multilaterale onderhandelingen in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WHO) over de ontwikkelingsagenda van Doha moest de Europese Unie op zoek naar alternatieve manieren om betere toegang tot de markten van derde landen te waarborgen. In dit verband is er een nieuwe generatie alomvattende vrijhandelsakkoorden geïntroduceerd, die veel verder gaan dan reducties van heffingen en de handel in goederen en ook bepalingen omvatten die verder gaan dan wat al omsloten is op WHO-niveau. Het eerste vrijhandelsakkoord van de nieuwe generatie werd gesloten met Zuid-Korea en wordt voorlopig toegepast sinds 1 juli 2011. En meer recent werd op 30 oktober 2016 het Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) tussen Canada en de Europese Unie na enige moeite ondertekend.

Juist om het sluiten van zulke akkoorden te vergemakkelijken werden de exclusieve bevoegdheden van de Europese Unie versterkt door het uitbreiden van de werkingssfeer van de gemeenschappelijke handelspolitiek. Het werd noodzakelijk dat de bevoegdheid voor directe buitenlandse investeringen Unie-exclusief werd: dit zou er voor zorgen dat de Europese Unie in staat werd om akkoorden omtrent investeringen te sluiten in het kader van deze onderhandelingen, en dat niet elke lidstaat moest betrokken worden in de onderhandelingen.

Bestaan van gemengde verdragen: wie kan onderhandelen?

Het type van overeenkomsten waar de Europese Unie partij kan zijn, kan onder haar exclusieve bevoegdheden vallen, maar in een internationale overeenkomst kan er wel sprake zijn van zowel nationale als Europese bevoegdheden. Zo toonde de analyse van onderhandelde vrijhandelsakkoorden aan dat er ondanks de nieuwe bevoegdheid voor de Europese Unie er toch een aantal gemengde elementen te vinden zijn in de huidige verdragen. Zo omvat CETA bijvoorbeeld ook portefeuillebeleggingen, d.i. investeringen zonder duurzaam karakter, in haar definitie van investeringen, waarvoor de Europese Unie niet exclusief bevoegd is. Als hierdoor de verdragen als gemengd moeten worden afgesloten, krijgen de lidstaten een sterke rol in de procedure en moeten hun nationale parlementen het verdrag ratificeren. Dit leidt echter tot politieke debatten: zo weigerde Wallonië CETA te ondertekenen eer ze verduidelijking kreeg over een aantal elementen.

Waar vroeger – voor het Verdrag van Lissabon – nationale parlementen achteloos gemengde overeenkomsten sloten, heeft CETA aangetoond dat er een sterke vraag is naar meer betrokkenheid en wordt er door de lidstaten meer gebruikt gemaakt van hun rol in de besluitvorming. De exclusiviteit voor directe buitenlandse investeringen is een stap in de goede richting, maar het is duidelijk dat er in de toekomst een aantal zaken uitgeklaard dienen te worden. Uit het onderzoek is nl. gebleken dat hoewel directe buitenlandse investeringen sinds het Verdrag van Lissabon onder de gemeenschappelijke handelspolitiek vallen, er nog onduidelijkheden overblijven over de draagwijdte en betekenis hiervan. Dit heeft tot gevolg dat hoewel de Europese Unie aanzienlijke delen van een vrijhandelsakkoord kan besluiten, er geen sprake kan zijn van een eengemaakte stem op vlak van het investeringsbeleid.

In de rechtsleer worden een aantal oplossingen gesuggereerd die de problematiek van gemengde overeenkomsten behandelen. Zo is een optie het sluiten van verschillende overeenkomsten naargelang de bevoegdheidsverdeling: zo zou een vrijhandelsakkoord kunnen opgesplitst worden in een Unie-exclusief, gedeeld en lidstaten-exclusief verdrag. Dit zou echter bij betwiste bepalingen, waar niet duidelijk is onder welke bevoegdheid het valt, nog problemen kunnen opleveren. Advies 2/15 van 16 mei 2017, waarin het Hof van Justitie uitspraak deed over de vrijhandelsakkoord tussen de Unie en Singapore, stelde dat bepalingen die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie vallen ervoor zorgen dat het verdrag samen met de lidstaten zal moeten worden afgesloten, wat mogelijk de ratificatie zal vertragen. Men kan zich de vraag stellen of dit wenselijk is: als een aantal landen of regio’s in staat zijn om door middel van hun bevoegdheden een vrijhandelsakkoord te vertragen kunnen we moeilijk spreken van een echt investeringsbeleid. Daarentegen willen de lidstaten hun stem laten gelden, wat nog beter zal kunnen als ze daadwerkelijk aan de onderhandelingstafel kunnen plaatsnemen.