Humanitaire interventie: het achterhaalde debat over soevereiniteit versus mensenrechten.
De valkuilen van R2P
V.N.-secretaris-generaal Kofi Annan beschouwde het midden september als een van de spaarzame lichtpuntjes van de jaarlijkse opening van de Algemene Vergadering van de VN: de vermelding van het ‘responsibility to protect’-principe. ‘R2P’ in de letterwoordengekke VN-ambtenarij. Na vier jaar het buzzword geweest te zijn van politieke denktanks en academische conferenties, was het de eerste keer dat de term in een resolutie te vinden was van de hoogmis van staats- en regeringsleiders.
R2P gaat uit van twee basisprincipes. Ten eerste impliceert soevereiniteit – simpel uitgelegd het feit dat je als land erkend wordt door andere landen – verantwoordelijkheid. De primaire verantwoordelijkheid voor het beschermen van zijn inwoners ligt bij de staat zelf. Het soevereiniteitsprincipe betekent dus niet dat een staat de ongelimiteerde macht heeft om te doen wat het wil met zijn inwoners. Maar, ten tweede, waar een bevolking ernstig lijdt door burgeroorlog, oproer, repressie of het falen van de staat, en de staat in kwestie wil of kan deze situatie niet tegenhouden of afwenden, dan wordt het non-interventieprincipe ondergeschikt aan de internationale ‘verantwoordelijkheid tot bescherming’. De grootste verdienste van de ICISS-commissie, de geestelijke vader van het R2P-idee, was dat ze definitief de criteria vastlegde waaraan een situatie moest voldoen om in aanmerking te komen voor deze ‘internationale verantwoordelijkheid tot bescherming’. Geef toe, wie kan daar in principe tegen zijn? Niemand toch?
Iedereen spreekt dan ook over R2P: het bekt goed, klinkt sexy, en je bewijst er je bezorgdheid voor wereldproblemen mee. Tegelijkertijd geeft iedereen zijn eigen invulling aan het begrip, bestaat het concept momenteel vooral op papier en is de praktische uitwerking van het idee onbestaande. Klinkt bekend? R2P is inderdaad steeds meer en meer de ‘duurzame ontwikkeling’ van het veiligheidsdenken aan het worden: perfect om lippendienst aan te bewijzen, zolang het maar bij abstracte principes blijft. Het zou wakker worden zijn in een heerlijk nieuwe wereld als vanaf nu soevereiniteit definitief ondergeschikt zou worden aan het respect voor de mensenrechten. Utopia is echter nog veraf. En Darfour ligt nog verder.
Degenen die denken dat een aparte R2P-resolutie van de Algemene Vergadering een wereld van verschil maakt, kunnen we doorverwijzen naar de Genocidenconventie. Heeft die het ‘nooit meer’ vermeden? Heeft die ervoor gezorgd dat er geen genocides meer plaatsvonden? In de jaren negentig hebben we gezien dat het bestaan van een genocidenconventie alleen tot semantische discussies heeft geleid, die erop gericht waren het gebruik van het ‘g-woord’ te vermijden. Zo zouden regeringen immers niet verplicht geweest zijn om te op te treden, want gewapende troepen inzetten om genocides te stoppen is niet populair – er kunnen immers doden vallen bij ‘onze jongens’ – en niet winstgevend. Wat hebben we daar dus te verliezen?
Met de eventuele codificatie van de principes de ICISS-commissie dreigen we hetzelfde mee te maken. De wereld zou verlost zijn van de vraag: “Aan welke criteria moet er voldaan zijn opdat de internationale gemeenschap moet optreden in een humanitaire noodsituatie?” Maar in de plaats daarvan zouden we de omgekeerde vraag krijgen: “Is deze situatie ‘ernstig’ genoeg om te interveniëren?” En dan staat de wereld terug bij af.
Meer nog: een codificatie van de ICISS-principes zou een extra rationalisatie kunnen bieden om net níet op te treden tegen genocides. Neem bijvoorbeeld dé situatie die voldeed aan alle criteria van het ICISS-rapport: de genocide in Rwanda.
Op 21 april 1994, toen de Rwandese genocide op ‘kruissnelheid’ was gekomen, schreef Amerikaans minister van Buitenlandse Zaken Christopher in een vertrouwelijk telegram aan V.N.-ambassadrice Madeleine Albright dat er ‘onvoldoende rechtvaardiging’ was om een V.N.-aanwezigheid te handhaven in het land. “Ons verzet is gebaseerd op onze overtuiging dat de Veiligheidsraad een verplichting heeft te garanderen dat vredesafdwingende operaties uitvoerbaar zijn.” Deze redenering kan makkelijk toegepast worden op een van de ICISS-criteria, namelijk de voorwaarde dat er een ‘redelijke kans op succes moet bestaan’ om op te treden in een crisissituatie. Wie garandeert dat Amerika – of elk willekeurig ander land – niet dezelfde redenering opbouwt in de toekomst in de Veiligheidsraad? Het land zou zelfs sterker in haar schoenen staan omdat het zou steunen op de gecodificeerde ICISS-criteria.
Maar niet alleen in een enge interpretatie van het R2P-concept schuilt gevaar. Nog groter is het risico van een te brede interpretatie van het concept. Vooral in Amerika en Groot-Brittannië is dit een reëel gevaar. Redeneer met hen mee. “De NAVO-interventie in Kosovo in 1999 was een antwoord op een humanitaire noodtoestand. Men vreesde namelijk een etnische zuivering op de etnische Albanezen. In 1999 dreigden Rusland en China hun veto te gebruiken in de Veiligheidsraad, waardoor we nooit een legitimatie van de Veiligheidsraad konden krijgen. De urgentie van de situatie vereiste echter dringend militaire actie. Om de waarden van de V.N. – met name respect voor de mensenrechten – te vrijwaren, moesten we wel optreden.” Een grote meerderheid van de V.N.-leden ging akkoord met deze redenering.
Fast forward naar Irak, vier jaar later. “De interventie in Irak was het antwoord op een humanitaire noodtoestand. Men vreesde namelijk een massamoord op Amerikaanse, Engelse en andere burgers door de inzet van massavernietigingswapens door Saddam. Rusland, China en Frankrijk dreigden met hun veto, maar de urgentie van de situatie vereiste dringend militaire actie. De V.S. en Engeland namen de ‘verantwoordelijkheid tot beschermen’ op zich. Niet alleen voor hun eigen inwoners, maar ook voor de rest van de wereld.” Er was heel wat minder animo voor deze redenering, maar sommigen twijfelden toch. Was door de oorlog in Irak het Irakese volk immers niet verlost van een gewelddadige dictator, die zowel voor de wereld als voor zijn eigen volk een groot gevaar betekende? En verdedigden in Kosovo de geallieerden – tegen beter weten in – hun actie ook niet op basis van betwistbare V.N.-resoluties?
R2P is an sich een waardevol principe, maar dan mag er niet selectief mee omgesprongen worden. De R2P-principes en criteria kunnen daarbovenop ook makkelijk misbruikt worden en dat is een reden te meer om goed na te denken over hun toekomst en over hun precieze mogelijkheden. Een ding is zeker: beslissingen om al dan niet te interveniëren in een situatie hebben nooit rekening gehouden met een formeel kader. Beslissingen om te interveniëren zijn louter en alleen afhankelijk van de wil van de staten van de internationale gemeenschap om op te treden. Niet meer, niet minder. Want R2P zal – net als de V.N. zelf – zijn wat de lidstaten van haar zullen maken. Laat men dit in de eerbetonen aan R2P niet uit het oog verliezen.
Mathias Vermeulen
