Publiek-Private Samenwerking (PPS) in de sportsector

Publiek-Private Samenwerking (PPS): een win-win situatie?
 
Wereldwijd is er een trend tot meer private betrokkenheid bij de uitvoering van overheidstaken. In de huidige Vlaamse regering is er zelfs een hype tot het opzetten van  Publiek-Private Samenwerkingsvormen (of kortweg ‘PPS’). PPS is een innoverend samenwerkingsverband, waarin het de bedoeling is dat de overheid en de privé, met behoud van hun eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren. Door dit samensmelten van verschillende middelen en bekwaamheden, wordt verwacht dat het einderesultaat iets beter is dan wat afzonderlijk zou bereikt worden. Of, om de veelgebruikte slogan bij het PPS-begrip te gebruiken: “PPS creëert een win-win situatie.”
 
Het PPS-project Sportoase Leuven
Leuven heeft via een prestigieus PPS- sportcomplex in 2005 zijn achterstand inzake sportinfrastructuur eensklaps weggewerkt. Het complex beschikt over een doelgroepenbad, een recreatief zwembad en een sportbad. Er is tevens een sporthal met een capaciteit van 3000 toeschouwers, een danssportzaal, een zwemsportzaal, het grootste fitnesscentrum van de Benelux en een klimmuur.
 
De stad Leuven was vanaf het begin gewonnen voor de optie van een PPS-constructie. Dit om diverse redenen:
Ten eerste, de PPS-vorm kent haar oorsprong gedeeltelijk in de financiële tekorten van de
Stad Leuven. Er mag echter nooit voor PPS gekozen worden louter op basis van financieringsoverwegingen. Dit hypothekeert reeds van bij de aanvang de slaagkansen van de samenwerking door de te grote afhankelijkheid van de mogelijke private partner en de te éénzijdige benadering van het project. De mix van rendabele (bv. fitness) en onrendabele (bv. baantjeswemmen) projectonderdelen zal bijgevolg tegemoet moeten komen aan bepaalde ambities van de private partner zonder de onrendabele projectonderdelen te verwaarlozen. Zo stond de privé niet te popelen voor de bouw van een 50-meter competitiebad en dit oorspronkelijk plan verdween dan ook op de achtergrond. Het is duidelijk dat de overheid over voldoende onderhandelingscapaciteiten zal moeten beschikken. Via het nieuwe Vlaamse Sportinfrastructuurplan komt men hieraan tegemoet door de selectie en het opzetten van PPS-projecten te delegeren aan een commissie van onafhankelijke experts.
Ten tweede, PPS kan zowel financiële-, exploitatie- als maatschappelijke meerwaarden met zich meebrengen door de inbreng van een private partner. Hoewel er voordelen kunnen bestaan en kunnen gerealiseerd worden, werd Sportoase Leuven voorgesteld worden als de mirakeloplossing. PPS moet echter beschouwd worden als een optie tussen een waaier van alternatieven. PPS is geen doel op zich. Het kan immers enkel daar worden gebruikt waar het meerwaarde kan verzilveren. Deze meerwaarde moet afgemeten worden tegenover traditionele aanbestedingen en niet, zoals in het Sportoase-Leuven dossier gebeurde, louter vergeleken worden met andere PPS-constructies.
Ten derde, de stad Leuven wil zich richten op haar kerntaken. Op deze manier krijgt de private partner de ruimte om op een creatiever en soms innovatieve wijze zelf in te vullen hoe hij de gewenste resultaten wenst te behalen (dit niet altijd zonder problemen, zie bijvoorbeeld de Britse spoorwegen).
 
 
De analyse van het project Sportoase Leuven legt enkele probleempunten bloot:
Vooreerst koos de stad Leuven  voor een ‘all-in’ formule, waarbij alle fasen van het project in handen liggen van één private partner. Hierdoor kan een kostenbesparing worden gerealiseerd en het maakt het voor het openbare bestuur makkelijker om een project van deze omvang te realiseren. Toch had dit voor het project in Leuven ook een mogelijks negatief neveneffect. De grote omvang van het project beperkte de keuze op de markt tot twee private partijen. Een opgesplitste aanbesteding had ongetwijfeld voor een grotere concurrentie gezorgd.
 
Verder had de haalbaarheid van het vooropgestelde businessplan nauwgezet onderzocht moeten worden. Dit zowel bij de overheid als de privé. In het Leuvense project werden de ontvangsten, maar vooral de uitgaven zwaar onderschat (met maar liefst 78 %). De exploitatie door de private partners bleek, uit de auditrapporten, ondermaats te zijn: de marktstudie en prijszetting was gebaseerd op een Hollands publiek, de boekhouding stond vol onregelmatigheden, het management was incompetent. Dit alles bracht Sportoase-Leuven op de rand van het faillissement. De Nederlandse private partner ‘Sportfondsen Nederland’ besliste dan ook in het voorjaar 2006 omwille van de tegenvallende resultaten uit het project te stappen.
 
Tot slot oefent de stad Leuven toezicht uit door haar aanwezigheid in de raad van bestuur van het sportcomplex. In het contract zijn er drie waarnemers vastgelegd, waaronder onder meer CD&V schepen van sport en financiën Carl Devlies. Hier kunnen, ook al heeft de waarnemer een terughoudende rol, belangenconflicten ontstaan. Carl Devlies behartigt als lid van de raad van bestuur namelijk de belangen van een private onderneming én als gemeenteraadslid het algemene belang. Men bereikt bijgevolg het tegenovergestelde resultaat van wat men met de huidige ‘corporate-governance’ ideologie voor ogen heeft.
De stad heeft, in haar contractueel vastgelegde rol als waarnemer, niet de taak op te treden tegen een slecht exploitatiebeleid, tenzij het eveneens haar belangen schaadt. In het realistische scenario van een faillissement is dit inderdaad het geval. Bij een traditionele aanbesteding zou de tekortkomende partij bij faillissement een schadevergoeding moeten betalen aan de wederpartij. Bij een PPS-contract ligt dat gecompliceerder. De private partner heeft namelijk het sportcomplex gerealiseerd en ontworpen in de verwachting deze nog voor een lange periode uit te baten. De publieke partner zal bijgevolg een ‘redelijk’ bedrag moeten voorzien om eigenaar te worden van dit complex. In Leuven ligt de situatie echter anders. De stad Leuven heeft namelijk zelf voor de financiering van het complex gezorgd. Dit omdat de private partners niet de nodige bankwaarborgen vastkregen. De private partner betaalt via een renteloze lening jaarlijks een bedrag. De stad Leuven kan aanspraak maken op allerlei waarborgen in geval van ‘ernstige tekortkomingen’: grove fouten, frauduleus faillissement of voortijdige beëindiging van de contracten, zoals voorzien in art 40 van de concessiewet. Bij ‘gewone’ tekortkoming en ‘normaal’ faillissement zal men bijgevolg geen aanspraak maken op deze waarborgen. Hierdoor wordt de stad Leuven door zijn specifieke situatie als het ware in de rol van ‘gijzelaar’ geschoven. Indien men niet ingaat op de eenzijdige wijzigingen van het contract die de private partner voorstelt, zou de private partner zich immers ‘gewoon’ failliet verklaren en zit de stad Leuven met een sportcomplex zonder uitbater.
 
Het probleem is dat, indien dit project failliet gaat, nieuwe private exploitanten gezocht zullen moeten worden. Het is immers niet de taak van een openbaar bestuur om commerciële activiteiten zoals fitness aan te bieden. Nieuwe private exploitanten zullen hoogst waarschijnlijk twee keer nadenken en hogere eisen stellen. Een reden waarom het doemscenario van faillissement mogelijks niet aan de orde is, is dat dit voor de twee grote en uiterst solvabele moederbedrijven (Van Roey en Axima) van de groep Sportoase, een ferme blamage zou betekenen.
 
Door de aanhoudende stroom van toegevingen aan de private partner kan men volgens sommigen spreken van een omgekeerde PPS-constructie. De overheid neemt risico’s over die in een klassieke aanbesteding door de privé worden gedragen.
 
Let op overheid: “Investeer niet blind in PPS-infrastructuur op een markt vol spookrijders”
Een antwoord op de vraag of het stadsbestuur verkeerde beslissingen heeft genomen ligt niet voor de hand. Wellicht is er met enige naïviteit gehandeld. PPS werd binnengehaald als een mirakeloplossing, met een groot financieel voordeel. Ook de hiaten in de concrete juridische invulling van het begrip PPS zorgden voor problemen in de pogingen tot het doelmatig uitvoeren van een PPS. Er werd weinig kritisch nagedacht, ook toen bleek dat de PPS-constructie allerminst een financieel voordeel zou betekenen. Foutieve verwachtingen werden gecreëerd, mede door een gebrek aan knowhow over PPS. De kwalitatieve aspecten zoals ‘sterke vertrouwensrelatie’, ‘flexibiliteit’ en ‘goodwill’ zijn misschien wel het belangrijkste in een samenwerkingsverband, maar kunnen niet in een contract worden gespecificeerd. Toch vormt dit geen noodzakelijke voorwaarde tot vorming van PPS; In deze context wordt het samenwerkingsverband meer gezien als ‘een state of mind’.
 
Men heeft het project, door het in een PPS-vorm te gieten, misschien wel te groots opgevat. De private partner exploiteert het grootste fitnesscentra van de Benelux, maar zeker in het eerste jaar, waarschijnlijk ook dat met de laagste bezettingsgraad. Het recreatiebad is daarentegen misschien dan weer te minimaal opgevat, om echt opbrengsten uit te realiseren. Nieuwe investeringen in een welness-centrum en een kleuterbad, ten bedrage van 1,2 miljoen euro, zijn evenwel gepland. Achteraf bekeken was het voorstel van de tweede private partij realistischer, zowel financieel als naar het concept toe. Zij hadden immers een groter recreatiegedeelte voorzien, maar de fitnessactiviteiten minder groots gezien. Er is immers reeds een ruim aanbod aan fitnessactiviteiten in Leuven. Het valt ook af te wachten hoe de fitnesscentra zullen reageren indien Sportoase Leuven met de jaarlijkse vergoeding van de stad Leuven, voor bijvoorbeeld het schoolzwemmen, gaat verschuiven en deze gebruiken voor hun fitnessactiviteiten. Het hoeft in deze context niet te verwonderen dat de expansie van PPS door private ondernemingen hard wordt aangemoedigd. Dit is namelijk een nieuwe markt waar men overheidsgaranties kan krijgen voor inkomsten uit investeringen.
 
 
Na het behandelen van de case Sportoase Leuven, zal men kunnen begrijpen dat sommigen het geloof in PPS hebben verloren. Het is echter niet zinvol om Sportoase Leuven als een PPS-mislukking te beschouwen. Het sportoase Leuven complex is een groot project met een voortrekkersrol waaruit toekomstige PPS-projecten enkele duidelijke lessen kunnen trekken.