EU-koolstofgrenscorrectie: geen legaliteitsevaluatie zonder WHO-kwalificatie
In het kader van de EU Green Deal heeft de EU zich ertoe verbonden om tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te worden. In de zomer van 2021 bracht de Europese Commissie een aantal voorstellen voor regelgeving uit, gericht op het bereiken van deze ambitieuze klimaatdoelstelling. Wellicht het meest spraakmakende voorstel betreft de introductie van een EU mechanisme voor koolstofgrenscorrectie. Overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure, dienen de Raad van de EU en het Europees Parlement overeenstemming te bereiken inzake het voorstel van de Commissie. Er werd reeds een akkoord bereikt in de Raad. Het Europees Parlement en de Raad dienen nu nog overeenstemming te bereiken over de finale tekst.
1. Rationale
De strenge Europese regels inzake koolstofprijsstelling, waarbij voornamelijk kan worden gedacht aan het Europese Emissiehandelssysteem, verhogen de kosten voor Europese ondernemingen en brengen aldus hun concurrentievermogen in gedrang. Daarnaast sporen deze regels Europese ondernemingen aan om hun koolstofintensieve productie te verhuizen naar landen met milde of geen koolstofbeperkingen. Het akkoord van Parijs, dat enkel voorziet in een systeem van vrijwillige inzet voor koolstofreductie, lijkt aan te tonen dat het opleggen van bindende koolstofbeperkingen op internationaal niveau politiek onhaalbaar is. EU-koolstofgrenscorrectie vormt dan ook het antwoord van de Europese wetgever op bezwaren inzake concurrentievermogen en koolstoflekkage bij afwezigheid van een globale koolstofprijs. Onder dit mechanisme zou aan EU-importeurs een kost worden opgelegd die overeenstemt met de kost die aan Europese producenten opgelegd wordt ten gevolge van het EU-emissiebeleid. Op die manier ontstaat een ‘level playing field’, ondanks de grote verschillen inzake koolstofbeperkingen tussen EU en niet-EU landen.
2. Een handelsbelemmering
Een dergelijke maatregel beïnvloedt evenwel de internationale handel en dient bijgevolg in overeenstemming te zijn met de regels opgelegd door de Wereldhandelsorganisatie (WHO). Hoewel het doel van duurzame ontwikkeling uitdrukkelijk wordt erkend in de preambule van de overeenkomst tot oprichting van de WHO, is de WHO geen milieu-maar een handelsorganisatie.
Een schending van de WHO-regels zou de Europese regelgeving ter zake niet ongeldig maken. Na het volgen van de WHO-geschillenbeslechtsingsprocedure, zou een ontevreden handelspartner evenwel toestemming kunnen verwerven om handelssancties te treffen tegen de EU. Daarnaast is het respect voor de WHO-regels van politiek en economisch belang voor de EU. De EU heeft het grootste handelsvolume ter wereld. Het overtreden van de WHO-regels zou kunnen leiden tot politieke conflicten die de liberalisering van de handel zouden kunnen belemmeren. Bovendien zou de EU, die zich opwerpt als ‘klimaatleider’, geen bewonderenswaardig voorbeeld stellen indien het WHO-verplichtingen zou schenden om milieudoelstellingen te realiseren.
3. De kwalificatievraag
De WHO-regels inzake grenscorrectie voor belastingmaatregelen en die voor regelgevingsmaatregelen verschillen evenwel, zodat, alvorens de legaliteit van het Europese mechanisme kan worden onderzocht, moet worden bepaald of het mechanisme een fiscale maatregel of een gewone wetgevingsmaatregel uitmaakt.
Om de kwalificatievraag te beantwoorden, moet vooreerst worden gekeken naar het Europees Emissiehandelssysteem. Het voorstel inzake grenscorrectie betreft immers de uitbreiding van deze regeling naar geïmporteerde producten. Het is evenmin duidelijk of de verplichting om emissierechten te verwerven in het kader van het EU Emissiehandelssysteem, gekwalificeerd moet worden als een fiscale of een gewone wetgevingsmaatregel op WHO-niveau. Op Europees niveau lijken noch het Emissiehandelssysteem, noch het mechanisme voor koolstofgrenscorrectie, als fiscale maatregelen te worden beschouwd. Dit kan worden afgeleid uit de rechtsgrond van de regelingen, de benamingen ervan en uit rechtspraak van het Hof van Justitie. Bijgevolg is, anders dan voor fiscale maatregelen, geen unanimiteit vereist voor de aanname van het voorstel inzake koolstofgrenscorrectie. Dat deze systemen intern niet worden beschouwd als fiscale maatregelen, belet niet dat zij op het niveau van de WHO wel als dusdanig zouden kunnen worden gekwalificeerd. De economische impact van het mechanisme is bepalend voor de WHO-kwalificatie ervan. Europese normen en rechtspraak kunnen niettemin dienen als interpretatiebronnen in het kader van een WTO-geschillenbeslechtingsprocedure.
Uit een analyse van de doctrine en het rapport van de GATT Werkgroep inzake fiscale aanpassingen aan de grens, lijkt het systeem voor koolstofgrenscorrectie, in tegenstelling tot de interne kwalificatie ervan, wél te kwalificeren als een fiscale maatregel. De argumenten van auteurs die deze kwalificatie afwijzen, steunen vooral op het systeem van gratis toewijzing van emissierechten en de mogelijkheid om emissierechten te verhandelen. Hoewel onder het EU Emissiehandelsysteem emissierechten inderdaad verhandelbaar waren en een aantal emissierechten gratis werden toegewezen aan Europese producenten, wordt het mechanisme voor koolstofgrenscorrectie, zoals voorgesteld door de Commissie, niet gekenmerkt door deze eigenschappen.
4. De legaliteitsbeoordeling
Dat het mechanisme eerder lijkt te moeten worden gekwalificeerd als belastingmaatregel, kan enigszins voordelig kan zijn voor de legaliteit van het mechanisme. De legaliteit van het mechanisme wordt echter vooral in het gedrang gebracht door het feit dat de maatregel productieprocessen beoogt in plaats van fysieke inputs van producten. Daarnaast brengen een reeks bepalingen in de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT) die gelden voor zowel fiscale als gewone wetgevingsmaatregelen, de legaliteit van het mechanisme in gedrang. Zo mogen handelsmaatregelen niet discrimineren tussen eigen en buitenlandse producten, of tussen producten afkomstig van verschillende handelspartners. Het mechanisme kan als discriminerend worden beschouwd tegenover buitenlandse producten in die zin dat deze buitenlandse producten mogelijk ‘in het algemeen’ worden gekenmerkt door een hogere koolstofvoetafdruk. Bovendien vertonen het Emissiehandelssysteem voor Europese producenten en het koolstofgrensmechanisme voor importeurs enkele verschillen. Door te voorzien in vrijstellingen en verlagingen, is het ook mogelijk dat het mechanisme discrimineert tussen verschillende handelspartners.
Schendingen van de bepalingen van de GATT kunnen onder bepaalde voorwaarden worden gerechtvaardigd indien ze onder de algemene uitzonderingen voorzien in die overeenkomst vallen. Enkele van deze uitzonderingen bieden ruimte voor milieumaatregelen. Echter, omdat in het voorstel van de Commissie onvoldoende rekening wordt gehouden met de omstandigheden in ontwikkelingslanden en omdat de inkomsten van het mechanisme niet exclusief zouden worden gebruikt voor klimaatdoeleinden, maar grotendeels het algemene EU budget zouden spijzen, lijkt niet voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van deze uitzonderingen. Bovendien doet ook het extraterritoriale karakter van de maatregel de vraag rijzen of het mechanisme überhaupt wel in aanmerking komt voor rechtvaardiging.
Samengevat lijkt het mechanisme, ongeacht van de kwalificatie ervan, een discriminerende wetgevingsmaatregel die niet in aanmerking komt voor rechtvaardiging en bijgevolg in strijd is met de WHO-regels.
