Achter de schermen bij de Belgische douane in verandering
Deze masterproef tracht antwoorden naar boven te halen die de media niet snel halen. De Algemene Administratie van Douane en Accijnzen (AAD&A) wordt vooral extern belicht omwille van haar prestaties, maar de echte vooruitgangen zijn niet alleen uit te drukken in cijfers. De vraag is eerder of de douaniers de trein van verandering, die steeds sneller, begint te rijden hebben gehaald? Indien douaniers niet meer mee zijn met het veranderingsverhaal of met de visie van hun administrateur-generaal treden er allerlei neveneffecten op die niet zozeer af te leiden zijn uit de jaarlijkse cijfers over drugsvangsten, maar wel uit de publieke motivatie van de douanier. Bijgevolg probeert dit onderzoek de douaniers terug op tijd aan het spoor te zetten om de trein van verandering te halen. Met andere woorden, hoe moet het beleid van bovenaf sneller en beter naar beneden geïmplementeerd worden in een douanelandschap vol verandering?
Tollenaars evolueerden naar douaniers door zich steeds anders en beter te organiseren. Binnen de AAD&A zijn er de laatste jaren ook grote veranderingsgolven om zich beter te organiseren door de implementatie van nieuwe structuren onder het bewind van administrateur-generaal Noël Colpin en Kristian Vanderwaeren. Hoewel reorganisaties in het kader van een moderniserende douane een positief gevoel opleveren, kan het ook vragen oproepen wanneer de hervormingen zich heel kort na elkaar opvolgen. Zo werden er op 1 januari 2015, 1 maart 2017 en in 2018 grondige hervormingen binnen de douane doorgevoerd. De vraag is hoe sijpelen die recente veranderingen door naar de werkvloer? Geloven alle douaniers in de plannen van hun administrateur-generaal of zijn ze zelf überhaupt wel op de hoogte van zijn plan?
De huidige administrateur-generaal Kristian Vanderwaeren en zijn douaneadministratie heeft het de recentste tijd dan ook enorm druk gehad met 'running the business' zodat er misschien niet altijd voldoende tijd is voor 'changing the business'. Denk maar aan de terreuraanslagen, de drugsproblematiek, het isopropanol-probleem en als kers op de taart: de brexit. Dit werk wijst een weg in het veranderingstraject van de douanier die zich steeds in een hoger tempo moet aanpassen. Vertrekkend van de oude tollenaar tot aan de moderne douanier wordt er een historische schets gemaakt om vanuit dergelijk perspectief aandacht te kunnen geven aan de veranderingsontwikkelingen. Er wordt steeds nadruk gelegd op de veranderende omgeving zoals de interne markt of de brexit om reorganisaties te kunnen kaderen.
Aan de hand van een conceptueel model dat zoekt naar overgangseffecten wordt de leidraad gelegd om de ruis van bovenaf naar beneden te onderzoeken binnen de AAD&A. Zo werden er 39 semigestructureerde interviews gerealiseerd. Dit zorgde voor een rijke dataverzameling om door te dringen in de leefwereld van de douaniers.
Het organogram is dan ook van cruciaal belang om het interview op gang te krijgen. Uit de persoonlijke gesprekken met de respondenten werd het duidelijk dat er hiaten in de communicatie zitten. Communicatie rondom beleidsdoelstellingen op het terrein wordt belemmerd door samenwerkings- en bevoegdheidsproblemen als gevolg van centrale en regionale structuurwijzigingen. De niet goed werkende informatieoverdracht over de structuren heeft indirect een weerslag op de operationele werking. Respondenten dreigen te botsen op een structuur die volgens hen niet bestaat:
"Je weet soms helemaal niet meer waar je terecht moet met je problemen omdat er teveel veranderd is. Het organogram wijzigt en natuurlijk al die mensen die daaronder vallen wijzigen ook van plaats. Je kan het gewoon niet meer opvolgen, dat is een feit."
De resultaten achter de schermen bij de AAD&A onderstrepen voldoende dat de douanekoers bij weinig douaniers op het terrein gekend is. Slechts één op drie is mee met het veranderingsverhaal van de AAD&A in de structuren. Het is verder nog van groot belang om op te merken dat het terrein niet alleen weinig vertrouwd is met de verschuivingen in het organogram, maar ook met de visie op hun douaneadministratie. Uit onderzoek bleek dat ongeveer vier op vijf geen idee had welke richting de AAD&A uit wilt omdat er te weinig gecommuniceerd wordt naar beneden toe. Bijgevolg worden beleidsdoelstellingen te eenzijdig opgelegd volgens het terrein in een cocktail vol structuurwijzingen waardoor het aanvoelt alsof de veranderingen nooit stoppen. Het proces van continue verbetering lijkt door de ogen van de douaniers op het terrein uit te monden in organisatiestructuren die niet genoeg ondersteuning bieden. Het is als oude wijn in nieuwe zakken voor douaniers op het terrein, organogrammen wijzigen zonder dat men denkt iets op te lossen.
Constante structuurveranderingen dreigen uit te monden in een verdwaalde douanier. Lokaal resulteert zich dit in silo-denken. De beleidsdoelstellingen worden steeds scherper zonder dat het basiskader duidelijk is: wie doet wat? Het terrein kan steeds moeilijker iemand aanwijzen bij problemen door een gebrek aan transparantie in de structuur. Dit is volgens mij het probleem binnen de structuur van de AAD&A. De hiërarchie moet juist strikter zijn om de weg naar boven toe transparanter te maken. De verbinding tussen beslissen en uitvoeren zit vol ruis.
Het efficiënt en effectief werken binnen de AAD&A vergt samenwerking, samen zaken realiseren. Hoe zorgvuldig het organogram ook uitgetekend mag worden, steeds komt hetzelfde probleem naar boven: communicatie. Overal in de AAD&A wordt er dag in dag uit gecommuniceerd en toch lukt écht veranderen volgens de meeste respondenten niet optimaal omdat er geen echte trigger is die veranderingsprocessen op gang helpt. Het kernproces van veranderen verliest haar grip omdat er simpelweg geen duidelijke afspraken zijn rond communicatie.
In de toekomst zal meer gebruik gemaakt moeten worden van de huidige structuren om de operationele aansturing op het terrein te ondersteunen. Structuren moeten meer betekenis krijgen in de administratie door de weg naar boven toe transparanter te maken. Het departement 'operationele coördinatie' is de sleutel tot mijn idee om het eigenlijke doel van samenwerking te bevorderen binnen de AAD&A. Met behulp van een rechtstreekse communicatielijn naar het terrein toe zal er uiteindelijk veel minder communicatie verloren gaan in de gecentraliseerde bevelshiërarchie. Dit impliceert dat het terrein gemakkelijker en sneller in contact zal staan met alle douaniers die werken aan de toekomst van de AAD&A.
Bibliografie
ACOD. (2017). Informatieblad van de ACOD. blikseminfo financien: ACOD. ACV Openbare diensten. (2015) FinFax 235.
Askim, J., T. Christensen, A. L. Fimreite en P. Laegreid. (2009). ‘How to Carry Out Joined-Up Government Reforms: Lessons from the 2001–2006 Norwegian Welfare Reform’. International Journal of Public Administration.
Arvis, J., Saslavsky, D., Mustara, Ojala, L., M., Shepherd, B., Bush, C., Raj, A. & Naula, T. (2016). Connecting to Compete, Trade Logistics in the Global Economy. Washington DC: The World Bank: The Logistics Performance Index and Its Indicators.
Baert, A. & Gheysens, L. (2013). Douane en accijnzen. Mechelen: Wolters Kluwer.
Boyne, A. (2006). ‘Strategies for Public Service Turnaround: Lessons From the Private Sector?’. Administration & Society.
Centrale Administratie. (1993). Vademecum Administratie der douane en accijnzen. Brussel.
Centrale Administratie. (1994). Vademecum Administratie der douane en accijnzen. Brussel.
Centrale Administratie. (1995). Jaarverslag, Administratie der douane en accijnzen. Brussel.
Christiansen, R. (2006). ‘Sense-Making and Entrepreneurial Coalition Building: A Case of Competing Interests, Cultural Barriers, and Interorganizational Relations in a Nonprofit Health Plan’. International Journal of Public Administration.
De Frenne, L. (2014). Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen voorbereidend studiedossier van de archiefselectielijst. Brussel: Archief van de Federale Overheidsdienst Financiën.
De Keyzer, E., Hellinx, J., & Van Puymbroeck, A. (1995). Geef aan de tollenaar. Antwerpen: Museum en Archief Douane en Accijnzen.
De Pelsmacker, P., & Van Kenhove, P. (2017). Marktonderozek: Methoden en toepassingen. Amsterdam: Pearson Benelux bv.
Desmaele, B., (1990). Le Ministère des Finances. Etude de l'évolution structurelle de l'Administration centrale et de ses organes consultatifs, Première partie 1831-1945. Brussel: Miscellanea archivistica studia 9.
Desmidt, S., & Heene, A. (2017). Strategisch management: een handboek voor de publieke sector (2e ed.). Tielt, België: Lannoo.
De Vlieger, D. (2017). Douanezakboekje een praktische leidraad. Mechelen: Wolter Kluwer.
De Witte, M., Jonker, J. en Vink, M.J. (2012). Essenties van verandermanagement: laveren tussen dilemma’s in de praktijk. Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Dunleavy, P., H. Margetts, S. Bastow en J. Tinkler. (2006). ‘New Public Management Is Dead- Long Live Digital-Era Governance’. Journal of Public Administration Research and Theory.
Federale Overheidsdienst Financiën Douane en Accijnzen. (2018). Managementplan 2017-2021. AAD&A [Onuitgegeven intern document].
Hiatt, J. & Creasey, T.J. (2003). Change management: the people side of change. Colorado: Prosci Research.
Hondeghem, A., Van Dooren, W., De Rynck, F., Verschuere, B. & Op de Beeck, S. (2017). Handboek bestuurskunde organisatie en werking van het openbaar bestuur. Brugge: Vanden Broele.
Km. (2019). Recordjaar voor drugsvangst in Antwerpse haven. De Standaard: http://www.standaard.be/cnt/dmf20190111_04095204.
Matthijs, H. (2018). Internationale economische instellingen. Leuven: Acco.
Mortelmans, D. (2013). Handboek kwalitatieve onderzoeksmethoden. Leuven / Den Haag: Acco.
Parys, M., Pelgrims, C. & Hondeghem, A. (2005). Veranderingsmanagement in de Federale overheid casestudy van de copernicushervorming. [Rapport] Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, Katholieke Universiteit Leuven.
Pettigrew, A., Ferlie, E., & McKee, S. (1992). Shaping Strategic Change... Making Change in Large Organizations. The case of the National Health Service. London: Sage.
Philippidou, S., M. Karageorgiou, C. Tarantilis, E. Soderquist en G. Prastacos. (2008). ‘Meeting the Challenge of Technology-Driven Change Within an Institutional Context: The Greek Case’. Public Administration.
Piedboeuf, B. (2015). Gedachtewisseling met de minister van Financiën over het Beleidsplan van de Algemene Administratie Douane en Accijnzen. Brussel: Belgische Kamer Van Volksvertegenwoordigers.
Pricken, J. (1956). De Belgische douane van 1814 tot 1840. Brussel: X.
Pröpper, I. (1998). Inleiding in de organisatietheorie. Den Haag: Elsevier.
Samyn, S. (2007). Alweer uitstel voor papierloze douane. De Standaard: http://www.standaard.be/cnt/p21kvmcq.
Snoeck, I. (1995). Structuurwijzigingen van de Belgische douane [Masterproef]. Gent: Universiteit Gent licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen.
Snoeck, I. (1997). Organisatie en werking van de Belgische douane [Masterproef]. Gent: Universiteit Gent licentiaat in de criminologische wetenschappen.
Todnem, R. (2005). Organisational change management: A critical review. Journal of change management.
Vlaams instituut voor de logistiek. (2005). Paperless Douane en Accijnzen business case. in opdracht van FOD Financiën AAD&A.
Van Overtveldt, J. & Colpin, N. (2015). Beleidsplan Algemene Administratie Douane en Accijnzen.
Van Puymbroeck, A. (X). AEO-certificaat is niet gelijk aan geen geen controle. X: Daschakel.
Van Puymbroeck, A. (X). Anders en Beter. X: Daschakel.
Van Puymbroeck, A. (X). Regiomanagers Alain Muyshondt en Robert Robbrecht stellen u hun regio's Gent en Antwerpen voor (deel II). X: Daschakel.
Van Puymbroeck, A. (X). Welke lessen hebben we geleerd. X: Daschakel.
Wetgeving:
Art. 3 Douanewetboek van de Unie (Verord. nr 952/2013)
Art. 3 VWEU
Art. 33 VWEU
Art. 6 KB van 19 juli 2013 tot vaststelling van het organiek reglement van de Federale Overheidsdienst Financiën.
Verord. nr. 464/2012
