De perfecte participatiemix? Wat Vlaamse steden kunnen leren van Genk en Beringen
‘Iedereen krijgt een stem in het beleid.’ Dat is de belofte van co-creatie bij lokale besturen. In de praktijk blijkt die belofte vaak eenzijdig: inspraakavonden en participatietrajecten trekken vooral mondige en hoogopgeleide burgers aan. Kwetsbare groepen, zoals mensen in armoede, migranten en laaggeletterden, blijven dikwijls afwezig, met het risico dat ongelijkheid juist versterkt wordt. Een vergelijkende casestudie in Genk en Beringen laat zien dat er geen universele succesformule bestaat. Duurzame en inclusieve participatie vraagt om een slimme combinatie van formele structuren én relationele nabijheid.
De verborgen kloof: waarom inclusie essentieel is
Lokale besturen staan het dichtst bij de burger en zijn daarom de ideale “laboratoria” voor participatie. Maar kwetsbare groepen botsen vaak op drempels: taalbarrières, wantrouwen tegenover de overheid of beperkte digitale vaardigheden. Als zij niet worden gehoord, ontstaat het risico dat participatie in plaats van gelijkheid juist ongelijkheid versterkt.
Uit die spanning vertrekt deze analyse van Vlaamse steden. De focus ligt op de rol van lokale besturen bij het bevorderen van inclusieve co-creatie, en op de samenwerking met intermediaire organisaties: welzijns- en opbouwwerkorganisaties die vanuit langdurige nabijheid kwetsbare groepen ondersteunen en hun stem hoorbaar maken. Elf diepte-interviews met ambtenaren, politici en vertegenwoordigers van zulke intermediairen in Genk en Beringen onthullen twee fundamenteel verschillende modellen: het structurele model (van Genk) en het relationele model (van Beringen).
Genk versus Beringen: twee wegen naar inclusie
Beide Limburgse steden dragen de sporen van hun mijnverleden en kennen vandaag een superdiverse bevolking. Inclusie staat hoog op de agenda, maar de organisatorische aanpak verschilt sterk.
Genk kiest voor structuur. Participatie is hier grondig ingebed in het beleid, met gespecialiseerde functies zoals participatieambtenaren en wijkmanagers. Een concreet instrument is het Burgerbudget, waarmee inwoners middelen en leiderschap krijgen voor het initiëren en trekken van eigen projecten. Zo werd ontmoetingscentrum Pionier nieuw leven ingeblazen. Volgens ambtenaren is dit uitgegroeid tot een volwaardige en stabiele dienstverlening: burgers kunnen er “hun dromen waarmaken” met zichtbare impact.
Beringen kiest voor nabijheid. Daar ligt de nadruk vooral op samenwerking met organisaties zoals SAAMO Limburg. Opbouwwerkers staan letterlijk tussen de mensen in de wijken. Hun langdurige aanwezigheid en vertrouwensband met bewoners maken hen tot cruciale schakels. In de Tuinwijk Beringen-Mijn brengen zij bijvoorbeeld moeilijk bereikbare groepen toch mee rond de tafel. Deze decentrale, relationele aanpak is flexibel en laagdrempelig, maar hangt sterk af van de beschikbaarheid externe middelen, zoals tijd en budget.
Het recept voor inclusieve participatie
Hoewel Genk en Beringen contrasterende modellen hanteren, wijzen de bevindingen op drie essentiële voorwaarden die elkaar moeten versterken:
-
De juiste cultuur: macht durven delen
Top-downbestuur leidt vaak tot wantrouwen en symbolische participatie. Echte co-creatie vraagt een mentaliteitsverandering bij politici en ambtenaren: vertrouwen hebben in burgerkennis, bereidheid om macht te delen en flexibiliteit in de uitvoering. Het Burgerbudget in Genk toont bijvoorbeeld hoe impactvolle projecten dat vertrouwen kunnen vergroten.
-
Middelen en tijd
Inclusieve participatie kost meer: meer tijd, meer personeel, meer budget. Genk kan terugvallen op structurele middelen, terwijl Beringen afhankelijk is van projectsubsidies. Die maken kleinschalig maatwerk mogelijk, maar brengen onzekerheid mee wanneer financiering of personeel wegvalt. Zonder langdurige inzet vervaagt het opgebouwde vertrouwen snel.
-
Brugfiguren en strategieën
Kwetsbare groepen bereiken vraagt actief beleid. Denk aan huisbezoeken, pleinbabbels, meertalige communicatie en visuele hulpmiddelen. Intermediaire organisaties spelen hierin een sleutelrol. Zij vertalen het beleid naar de leefwereld van burgers én omgekeerd. Een opbouwwerker uit Beringen omschreef hun werk treffend als “de onmisbare schakel” tussen stad en gemeenschap.
Structurele nabijheid als de weg vooruit
De cases tonen dat structuur en nabijheid elkaar nodig hebben. Genk kan leren van de relationele sterkte van Beringen, waar opbouwwerkers via maatwerk de meest kwetsbare groepen bereiken. Beringen kan op zijn beurt leren van de structurele inbedding in Genk, die zorgt voor stabiliteit en continuïteit.
Participatie is geen technisch project, maar een relationeel proces. Het vraagt geduld, empathie en vooral: investeren in mensen en relaties, naast systemen en structuren. Alleen door beide modellen te combineren, kunnen lokale besturen stappen zetten richting een meer rechtvaardig en democratisch beleid
Co-creatie is geen wondermiddel, maar een uitnodiging om beleid te maken mét burgers in plaats van voor hen. Genk en Beringen tonen elk een deel van de puzzel: het ene model levert structuur, legitimiteit en duurzaamheid, het andere vertrouwen, nabijheid en maatwerk. De perfecte participatiemix ontstaat dus pas wanneer beide logica’s elkaar versterken…
Bibliografie
Acar, L., Boelen, L., Steen, T., Steyvers, K., Verschuere, B., & Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing. (2023a). Compilatierapport 1: Onderzoeksopzet: Onderzoeksopdracht, probleemstelling, onderzoeksvragen en -opzet. In Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing, 1-15. https://steunpuntbestuurlijkevernieuwing.be/
Acar, L., Boelen, L., Steen, T., Steyvers, K., Verschuere, B., & Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing. (2023b). Compilatierapport 2: Effecten van beleidsparticipatie, co-creatie en coproductie: Punten voor de praktijk uit twee systematische literatuurstudies. In Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing, 1-32. https://steunpuntbestuurlijkevernieuwing.be/
Acar, L., Steen, T., & Verschuere, B. (2023). Public values? A systematic literature review into the outcomes of public service co-creation. Public management review, 1-33. https://doi.org/10.1080/14719037.2023.2288248
Alford, J. (2014). The Multiple Facets of Co-Production: Building on the Work of Elinor Ostrom. Public Management Review, 16(3), 299–316. https://doi.org/10.1080/14719037.2013.806578
Andreassen, T. A. (2018). From democratic consultation to user-employment: shifting institutional embedding of citizen involvement in health and social care. Journal of social policy, 47(1), 99- 117.
Arnstein, S. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journal Of The American Institute Of Planner, 35(4), 216-224. https://doi.org/10.1080/01944366908977225
Bentzen, T. Ø. (2022). Continuous co-creation: How ongoing involvement impacts outcomes of co- creation. Public Management Review, 24(1), 34-54. https://doi.org/10.1080/14719037.2020.1786150
Bracci, E., Fugini, M., & Sicilia, M. (2016). Co-production of Public Services: Meaning and Motivations [SPRINGER BRIEFS IN APPLIED SCIENCES AND TECHNOLOGY]. In Co-production in the Public Sector Experiences and Challenges (pp. 1–11). https://doi.org/10.1007/978-3-319-30558-5_1
Brandsen, T. (2021). Vulnerable citizens: will co-production make a difference? The Palgrave handbook of co-production of public services and outcomes, 527-539.
Brandsen, T., Honingh, M., Kruyen, P., & van Geffen, M. (2024). Co-production with vulnerable people: an exploratory study in mental health care. Public management review, 26(8), 2452- 2470.
Brandsen, T., Steen, T., & Verschuere, B. (2018). Co-Production and Co-Creation: Engaging Citizens in Public Services. Taylor and Francis. https://doi.org/10.4324/9781315204956
Brix, J., Krogstrup, H. K., & Mortensen, N. M. (2020). Evaluating the outcomes of co-production in local government. Local Government Studies, 46(2), 169-185. https://doi.org/10.1080/03003930.2019.1702530
Burgerbudget Genk, Stad Genk, & Rabijns, R. (2017). BURGERBUDGET GENK ZIJN WIJ! In Burgerbudget Genk. Geraadpleegd op 1 december 2024, van https://burgerbudgetgenk.be/het- burgerbudgetboekje
Caponetti, L., Demertzis, V., Sak, B., CIRIEC-Belgium, CRISP, & FAR. (2016). Openbare diensten en opdrachten van openbare dienst in België – Stand van zaken: Uitdagingen en belang van de openbare diensten in België. In Algemene Centrale Der Openbare Diensten (ACOD).
Denters, B. (2017). Chapter 3:Participation and Democratic Accountability: Making a Difference for the Citizens. In (1 ed., pp. 79-100). Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG. https://doi.org/10.5771/9783845280639-79
Desmet, T., Brijs, M., Vanderdonck, F., Tops, S., Simoens, S., & Huys, I. (2024). Implementing the EU HTA regulation: Insights from semi-structured interviews on patient expectations, Belgian and European institutional perspectives, and industry outlooks. Frontiers in Pharmacology, 15(1). https://doi.org/10.3389/fphar.2024.1369508
Evers, A., & Ewert, B. (2021). Understanding co-production as a social innovation. In The Palgrave Handbook of Co-Production of Public Services and Outcomes (pp. 133-153). https://doi.org/10.1007/978-3-030-53705-0
Gaber, J. (2019). Building “A Ladder of Citizen Participation”: Sherry Arnstein, Citizen Participation, and Model Cities. Journal Of The American Planning Association, 85(3), 188-201. https://doi.org/10.1080/01944363.2019.1612267
Gemeente/Stad Beringen, Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten [VVSG], Vints, T., & Vrijdaghs, L. (2021). Aanvraagformulier wijkverbeteringscontracten: ‘Wijkverbeteringscontract Tuinwijk – Stad Beringen: een participatief traject dat leidt tot eenheid en verduurzaming tussen bewoners en omgeving’.
Gilman, H. R., & Peixoto, T. C. (2019). Digital participation. In Handbook of democratic innovation and governance. Edward Elgar Publishing.
Haug, N. (2023). Actor roles in co-production—Introducing intermediaries: Findings from a systematic literature review. Public administration (London), 102(3), 1069–1094. https://doi.org/10.1111/padm.12965
Hsieh, H.-F., & Shannon, S. E. (2005). Three Approaches to Qualitative Content Analysis. Sage Journals, 15(9), 1277-1288. https://doi.org/10.1177/1049732305276687
Jaspers, S., & Steen, T. (2019). Realizing public values: enhancement or obstruction? Exploring value tensions and coping strategies in the co-production of social care. Public Management Review, 21(4), 606–627. https://doi.org/10.1080/14719037.2018.1508608
Kurkela, K., Kork, A. A., Jäntti, A., & Paananen, H. (2023). Citizen participation as an organisational challenge in local government. International Journal of Public Sector Management, 37(1), 124- 140.
Lipsky, M. (1981). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. Michigan Law Review, 79(4), 811-814. https://www.jstor.org/stable/1288305
Mansoor, Z., & J. Williams, M. J. W. (2023). Systems approaches to public service delivery: methods and frameworks. Journal Of Public Policy, 44(1), 258–283. https://doi.org/10.1017/S0143814X23000405
McMullin, C. (2023). Expectations versus reality: the sustainability of co-production approaches over time. Public Management Review, 26(12), 3409-3428. https://doi.org/10.1080/14719037.2023.2212265
Meijer, A. (2012). Co-production in an Information Age: Individual and Community Engagement Supported by New Media.Voluntas (International Journal Of Voluntary And Nonprofit Organizations), 1–17. https://doi.org/10.1007/s11266-012-9311-z
Mortelmans, D. (2020). Handboek Kwalitatieve Onderzoeksmethoden. Acco.
Müller, A. P. R., Lerusse, A., Steen, T., & Van de Walle, S. (2021). Understanding channel choice in
users’ reporting behavior: Evidence from a smart mobility case. Government Information
Quarterly, 38(1), 101540.
Nabatchi, T. (2012). Putting the “Public” Back in Public Values Research: Designing Participation to
Identify and Respond to Values. Public Admin Rev, 72(5), 699-708.
https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2012.02544.x
Nieuwenhuizen, W., & Meijer, A. (2021). ICT-Based Co-production: A Public Values Perspective. In E.
Loeffler & T. Bovaird (Eds.), The Palgrave Handbook of Co-Production of Public Services and
Outcomes (pp. 577-594). Cham: Springer International Publishing.
Parks, R. B., Baker, P. C., Kiser, L., Oakerson, R., Ostrom, E., Ostrom, V., Percy, S. L., Vandivort, M. B.,
Whitaker, G. P., & Wilson, R. (1981). CONSUMERS AS COPRODUCERS OF PUBLIC SERVICES: SOME ECONOMIC AND INSTITUTIONAL CONSIDERATIONS. Policy studies journal, 9(7), 1001- 1011. https://doi.org/10.1111/j.1541-0072.1981.tb01208.x
Pittoors, G. (2024) Onderzoeksontwerp en methodologie. Onderzoeksseminarie masterproef [PowerPoint slides]. KU Leuven.
https://ultra.edu.kuleuven.cloud/ultra/courses/_66321_1/outline/file/_6…
Reynders, D., & Vande Kerkhof, L. (2021, 2 juli). Kansenhuis in Zwartberg krijgt meeste subsidies uit Genker burgerbudget. VRT NWS. https://www.vrt.be/vrtnws/nl/2021/07/02/kansenhuis-in- zwartberg-krijgt-meeste-subsidies-uit-genker-burge/
SAAMO Limburg. (z.d.). Samen uitsluiting aanpakken: Samen werken aan oplossingen. Geraadpleegd op 8 december 2024, van https://saamolimburg.be/wie-we-zijn/doel/
SAAMO Limburg. (2021). Buurt- en opbouwwerk Tuinwijk Beringen-Mijn. Geraadpleegd op 30 november 2024, van https://saamolimburg.be/project/buurtwerk-tuinwijk-beringen-mijn/
SAM, steunpunt Mens en Samenleving & Vlaamse Overheid. (z.d.). Opbouwwerk: De STEK Sociale inclusie. SAM Vzw. Geraadpleegd op 14 december 2024, van https://www.samvzw.be/thema/opbouwwerk
Sicilia, M., Sancino, A., Nabatchi, T., & Guarini, E. (2019). Facilitating co-production in public services: management implications from a systematic literature review. Public Money & Management, 39(4), 233-240.
Sinwell, L. (2012). Transformative left-wing parties’ and grassroots organizations: Unpacking the politics of “top-down” and “bottom-up” development. Geoforum, 43(2), 190–198. https://doi.org/10.1016/j.geoforum.2011.10.008
Somers, B. (2019). Beleidsnota 2019-2024: Binnenlands Bestuur een Stedenbeleid. Brussels: Vlaams Parlement
Spada, P., Mellon, J., Peixoto, T., & Sjoberg, F. M. (2016). Effects of the internet on participation: Study of a public policy referendum in Brazil [Article]. Journal of Information Technology and Politics, 13(3), 187-207. https://doi.org/10.1080/19331681.2016.1162250
Stad Beringen. (z.d.). In Beringen. Geraadpleegd op 15 december 2024, van https://www.beringen.be/
Stad Genk. (z.d.). Genk in cijfers. Iedereen Genkt. Geraadpleegd op 8 december 2024, van https://www.genk.be/incijfers
Steen, T., Brandsen, T. & Verschuere, B. (2018). The Dark Side of Co-creation and Co-production: Seven Evils. In T. Brandsen, T. Steen, & B. Verschuere (eds.), Co- production and Co-creation: Engaging Citizens in Public Services (pp. 284-293). New York: Routledge.
Torfing, J., Sørensen, E., & Røiseland, A. (2019). Transforming the public sector into an arena for co- creation: Barriers, drivers, benefits, and ways forward. Administration & Society, 51(5), 795- 825. https://doi.org/10.1177/0095399716680057
Tritter, J. Q., & McCallum, A. (2006). The snakes and ladders of user involvement: Moving beyond Arnstein. Health Policy, 76(2), 156–168. https://doi.org/10.1016/j.healthpol.2005.05.008
Tuurnas, S. P., Stenvall, J., Rannisto, P.-H., Harisalo, R., & Hakar, K. (2014). Coordinating co- production in complex network settings. European Journal Of Social Wor, 18(3), 370–382. https://doi.org/10.1080/13691457.2014.930730
Van Crombrugge, R. (2021). Laboratories for democracy Democratic renewal in the Belgian federation. In Sovereignty, Civic Participation, and Constitutional Law (pp. 216-235). Routledge.
Vanleene, D., Voets, J., & Verschuere, B. (2017). The Co-production of a Community: Engaging Citizens in Derelict Neighbourhoods. Voluntas (Manchester, England), 29(1), 201-221. https://doi.org/10.1007/s11266-017-9903-8
Verba, S., Schlozman, K. L., & Brady, H. E. (1995). Voice and Equality Civic Voluntarism in American Politics. Harvard University Press. https://doi.org/10.2307/j.ctv1pnc1k7
Vermeersch, L., Van den Broucke, S., De Cuyper, P., Herbots, K., & Van Damme, J. (2016). Beleidsparticipatie van personen van buitenlandse herkomst in Vlaanderen. HIVA-KULeuven; Leuven.
Verschuere, B., Brandsen, T., & Pestoff, V. (2012). Co-production: The state of the art in research and the future agenda. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 23(4), 1083-1101. https://doi.org/10.1007/s11266-012-9307-819
Verschuere, B., Vanleene, D., Steen, T., & Brandsen, T. (2018). Democratic co-production: Concepts and determinants. In T. Brandsen, T. Steen, & B. Verschuere (Eds.), Co-Production and Co- Creation: Engaging citizens in Public Services (pp. 243-251). Routledge. https://doi.org/10.4324/9781315204956
vzw WeForThem, burgerbudgetgenk, & Kadir, Y. (2022). PROJECT IN ONTWIKKELING - Samen sterk voor Pionier en Zwartberg. Burgerbudgetgenk. Geraadpleegd op 30 november 2024, van https://burgerbudgetgenk.be/topics/2276/entries/27015
Wagenaar, H. (2007). Governance, Complexity, and Democratic Participation How Citizens and
Public Officials Harness the Complexities of Neighborhood Decline. The American Review Of Public Administration, 37(1), 17–50. https://doi.org/10.1177/0275074006296208
Williams, B. N., Kang, S.-C., & Johnson, J. (2016). (Co)-Contamination as the Dark Side of Co- Production: Public value failures in co-production processes. Public management review, 18(5), 692-717. https://doi.org/10.1080/14719037.2015.1111660
