Staatsrechtelijke bevoegdheidsverdeling inzake justitie. Toepassing van rechtseconomische principes

Naar een verantwoorde staatshbervorming inzake justitie

Een efficiënte bevoegdheidsverdeling op het vlak van justitie is razend actueel in België. Het akkoord van de komende zesde staatshervorming gaat voor een deel in op gerechtelijke hervormingen, maar de hervormingen gaan helemaal niet ver genoeg en zijn niet voldoende gesteund op een grondige, wetenschappelijke efficiëntie-analyse. Hierna volgen echter beknopt de resultaten van een interessante thesis die de basis kunnen vormen voor een ultieme, justitiële staatshervorming. De uitgevoerde wetenschappelijke analyse heeft argumenten aangereikt die het mogelijk maken om een weldoordachte nieuwe bevoegdheidsverdeling voor te stellen waarbij de efficiëntie van het gerecht ongetwijfeld zal verbeterd worden. Een empirisch onderzoek naar de handhaving van de deelstatelijke regelgeving door de (federale) rechtbanken heeft tevens geleid tot heel interessante en zelfs ophefmakende conclusies.

Een rechtsvergelijkend onderzoek toonde aan dat in een duidelijke meerderheid van de besproken landen de staatsrechtelijke bevoegdheid tot organisatie van de rechtsbedeling verdeeld is tussen het centrale en het deelstatelijke niveau. In die landen worden de hoogste rechtscolleges doorgaans federaal ingericht, terwijl de organisatie van de lagere rechtscolleges aan de deelstaten wordt overgelaten. Een parallel systeem van rechtscolleges op het federaal en deelstatelijk niveau, zoals onder meer in de VS het geval is, veroorzaakt kosten en zou dus beter vermeden worden in België. In de praktijk bleek enkel in Duitsland deelstatelijke inspraak te zijn bij de benoeming van rechters in de hoogste federale rechtscolleges, terwijl dat echter zou moeten worden aangemoedigd. Na een omvorming van de Senaat tot een echte deelstatenkamer, zou een afwisselende voordracht van de hoogste rechters door de Kamer en de Senaat in België een oplossing kunnen zijn voor dat probleem. De inrichting van de deelstatelijke rechtscolleges behoort in de meeste federale landen toe aan de deelstaten. Het statuut van de deelstatelijke rechters wordt in de meeste besproken landen echter voor een aanzienlijk deel vastgelegd door het federale niveau. Inzake het procesrecht blijken vele federale staten reeds lang een uniforme, federale regeling te hebben of naar een uniforme wetgeving geëvolueerd te zijn omwille van de complexiteit die voortvloeit uit verschillende deelstatelijke regelgevingen.

Op basis van het subsidiariteitsbeginsel liggen bevoegdheden principieel op het gedecentraliseerde niveau, tenzij de deelstaten die bevoegdheden niet adequaat kunnen uitvoeren. Justitie blijkt uit rechtsvergelijkend onderzoek dan ook doorgaans voor een aanzienlijk deel op deelstatelijk niveau gesitueerd te zijn. Dat is echter niet het geval in België. De staatsrechtelijke bevoegdheid tot organisatie van het gerecht en het procesrecht vallen immers hoofdzakelijk onder de principiële bevoegdheid van het Belgische federale niveau. De gemeenschappen en gewesten hebben daardoor slechts geringe bevoegdheden op het gebied van justitie en strafrecht.

Een rechtseconomische analyse van de staatsrechtelijke bevoegdheidsverdeling behandelde vervolgens uitgebreid de voor- en nadelen van decentralisatie.

Ten eerste blijken de drie belangrijkste rechtseconomische voordelen van decentralisatie duidelijke argumenten om de justitiële managementbevoegdheid, de opleiding en vorming van magistraten in België naar de deelstaten over te hevelen.

Verder spelen de rechtseconomische voordelen van decentralisatie nauwelijks een rol op het vlak van de hoogste rechtscolleges. Er zullen echter wel aanzienlijke kosten optreden bij een mogelijke defederalisering, vooral op het vlak van investeringen in menselijk kapitaal. Daarom moet het Hof van Cassatie en zeker het Grondwettelijk Hof federaal blijven. In het Hof van Cassatie zou elke deelstaat wel een kamer kunnen financieren die zich buigt over de toepassing van deelstatelijk recht. Op basis van dezelfde argumenten kan ook worden besloten dat de Raad van State een federale kamer zou moeten hebben die federaal recht toepast. Additioneel zouden door de deelstaten gefinancierde deelstatelijke kamers moeten worden geïnstalleerd binnen de Raad. Er zou ook een einde moeten worden gemaakt aan de oprichting van diverse deelstatelijke gespecialiseerde administratieve rechtscolleges. Op zijn minst zouden de deelstaten die administratieve rechtscolleges moeten samenbundelen in één rechtscollege.

Ten derde blijken de rechtseconomische theorieën in het voordeel van decentralisatie relevante argumenten te zijn voor een defederalisering van de rechtbanken van eerste aanleg en de hoven van beroep.  

Ten vierde spelen de voordelen van decentralisatie geen relevante rol om de defederalisering van de fundamentele procesrechtelijke beginselen te bepleiten. Op dat vlak is er immers een homogene Europese standaard. De huidige centralisatie van de fundamentele procesregels op het federale niveau zou dan ook moeten worden behouden en een evolutie naar toenemende europeanisering door het invoeren van een Europese codex zou moeten worden aangemoedigd. Met betrekking tot de technische procesrechtelijke regels vormen de rechtseconomische theorieën echter wel een sterk argument in het voordeel van een mogelijke defederalisering.

Er werd tevens een empirisch onderzoek gevoerd naar het aandeel van de zaken die betrekking hebben op deelstatelijke bevoegdheden in de door de federale overheid gefinancierde handhaving bij de hoven, rechtbanken en parketten. Er bleek echter een pertinent gebrek te zijn aan informatisering en uniformisering. Er moet dan ook worden opgeroepen om de informatisering en uniformisering van de statistische en financiële gegevens over justitie te verbeteren. Er kon uiteindelijk wel worden aangetoond dat vooral strafzaken over deelstatelijke bevoegdheden een aanzienlijk deel uitmaken van de justitiële werklast en federale financiering.

Die kostenverdeling waarbij de federale overheid de financiële lasten draagt van de handhaving van de deelstatelijke bevoegdheden leidt tot een gebrek aan responsabilisering en een kostenafwenteling door de gemeenschappen en gewesten op de federale overheid. Dat vormt dan ook een argument om de regelgevende bevoegdheden samen met de financiering van de handhaving bij eenzelfde overheidsniveau te leggen. Een realistische oplossing zijn samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten. De deelstaten zouden hun bevoegdheden om strafrechtelijke regels uit te vaardigen immers kunnen behouden, terwijl ze een bijdrage betalen aan de federale overheid voor de kosten van de handhaving van de deelstatelijke bevoegdheden.

Deze thesis kan een wetenschappelijke basis zijn die beleidsmakers duidelijke voor- en nadelen aanreikt om tot een efficiëntere werking van het gerecht te komen door een optimalisatie van de bevoegdheidsverdeling. Het moment is aangebroken om ook inzake justitie orde op zaken te stellen.