Ook de overheid durft vergiftigde geschenken geven: over staatssteun en onwenselijke gevolgen.
“Timeo Danaos et dona ferentes”. Met deze waarschuwing leidde Vergilius in de Aeneis een zoveelste omslag in voor het lot van de Trojaanse held Aeneas. “Ik vrees de Grieken, ook als ze geschenken meebrengen”. Deze boutade is op maat gemaakt voor bedrijven die aan het Europees staatssteunrecht zijn onderworpen. In mijn masterthesis “Terugvordering van staatssteun naar Belgisch en Nederlands recht – een anthologie van vergiftigde geschenken”, behandel ik de problematiek van lidstaten die onregelmatige steunmaatregelen aan bedrijven verleenden, en als gevolg de terugbetaling van de gegunde voordelen moeten bevelen. Iets wat eerst als een geschenk lijkt, kan snel ontaarden in een duur en belastend verhaal van terugbetalingen, procedures en zelfs faillissement voor de begunstigde.
Wat is staatssteun?
Het Europees staatssteunrecht is een behoorlijk gespecialiseerde en specifieke materie, maar is niettemin erg controversieel en politiek gevoelig van aard. Een modale burger ligt er niet van wakker, maar leest er toch over in zijn krant. Of het nu gaat om voordelen aan Starbucks, Ryanair of Nike, veroordelingen van lidstaten voor het overtreden van de staatssteunregels kunnen altijd op veel media-aandacht rekenen. Zowel “fiscale cadeautjes”, een excessief bedrag aan subsidies als kortingen op sociale zekerheidsbijdragen kunnen op de radar van verboden staatssteun komen. Hierbij kunnen bedrijven op lange termijn het risico lopen dat zij, ten gevolge van een veroordeling van de steunverlenende overheid door de Europese Commissie, ontvangen voordelen uit het verleden plots moeten terugbetalen of compenseren.
In mijn masterthesis ga ik dieper in op deze problematiek. De Commissie en het Hof van Justitie stellen dat lidstaten een zekere zelfstandigheid genieten in het bekomen van de terugbetaling van verboden steunmaatregelen. Dit noemt men de “procedurele autonomie” van lidstaten noemt. Kortom, de terugvorderingsplicht van staatssteun bestaat uit een verbintenis om doeltreffend en snel de terugbetaling te bekomen, maar met inachtname van nationale procedureregels. Dit leidt tot een paradox waarbij lidstaten van een geketende vrijheid genieten. De vraag diende zich daarom aan in hoeverre het Belgisch recht tegemoet komt aan eisen en grenzen die door de terugvorderingsplicht worden opgelegd. Deze evaluatieve vraag heb ik stapsgewijs beantwoord.
Een evaluatief onderzoek naar de gevolgen van onregelmatige staatssteun
Na een overzicht van de belangrijkste procedures en terminologie binnen het staatssteunrecht, gaat mijn onderzoek in de eerste plaats in op de vraag hoe er binnen de Belgische rechtsorde een terugvordering kan bekomen worden. Wat zijn de juridische instrumenten om aan een dergelijke terugvorderingsplicht te voldoen? Zijn er beginselen en mechanismen voor een bedrijf om zich te wapenen tegen de grillen van een terugvorderende overheid?
Met het geschetste kader van het Belgisch “terugvorderingsrecht” in het achterhoofd, voltrok het onderzoek een rechtsvergelijking met Nederland. Het Nederlands recht was bijzonder relevant, aangezien er sinds voorjaar 2018 een algemeen terugvorderingskader werd aangenomen. Deze algemene wet voorzag in bijzondere terugvorderingsmodaliteiten voor het specifieke geval van veroordeelde staatssteun. De rechtsvergelijking met Nederland leidde tot heel wat inzichten over de kern van het onderzoek, namelijk het spanningsveld tussen de autonomie van lidstaten en de Europese verplichtingen in het terugvorderen van de staatssteun. De algemene Nederlandse wet was er namelijk pas gekomen na jarenlange problemen met interne procedures, die niet voor de vereiste effectiviteit en snelheid van de terugvordering konden zorgen.
Een laatste analyse die ik moest doorlopen om tot mijn evaluatie te komen, was het zoeken naar diepgang in het leerstuk van de zogenaamde “procedurele autonomie”. Wat zijn nu exact de grenzen die Europa aan de vrijheid van lidstaten oplegt? Met welke factoren moeten zij rekening houden, en welke kenmerken van het interne rechtsstelsel komen vaak in conflict met de terugvorderingsplicht? Uit het doorlopen van rechtspraak, literatuur en besluitvorming rond deze vraag bleek al spoedig dat er niet echt sprake is van “procedurele autonomie”. Er is het gebrek aan Europeesrechtelijke bevoegdheid om een terugvorderingsverplichting volgens geharmoniseerde regels te laten uitvoeren, en er is de vereiste van doeltreffendheid en loyale samenwerking binnen het unierecht. Om te spreken van “vrijheid”, moet er ook sprake zijn van vrijwaring van deze vrijheid. Dit is binnen terugvordering van staatssteun echter niet het geval. Wanneer de gebrekkige unie-bevoegdheid in strijd komt met de doeltreffende handhaving van het staatssteunrecht, zal de doeltreffendheid in de regel de bovenhand nemen en worden nationale procedureregels die de terugvordering bemoeilijken terzijde geschoven. Geen vrijheid van lidstaten dus, enkel een beperkt handhavingsterrein van de Europese Commissie.
Besluit: hoe gaat België om met haar Europeesrechtelijke verplichtingen?
Ter conclusie bekwam ik mijn noodzakelijke evaluatiecriteria om de Belgische terugvorderingsregeling te beoordeling: een analyse over de motieven en moeilijkheden die binnen het Nederlands recht geleid hebben tot een wetgevend handelen en een duidelijk beeld van wat procedurele autonomie is – en voornamelijk wat het niet is. Toen ik het Belgisch recht in mijn laatste deel evalueerde in het licht van (i) de al dan niet vergelijkbaarheid met de Nederlandse situatie en (ii) de eisen en grenzen die de EU oplegt inzake de modaliteiten van de terugvordering, besloot ik dat België het lang niet slecht doet. Het onderzoek besloeg echter enkel het juridisch, en niet het politiek instrumentarium in het kader van terugvordering van staatssteun. In het verleden heeft België een slechte reputatie verworven op het vlak van het nakomen van haar terugvorderingsplichten. Dit lijkt echter niet te wijzen op juridische tekortkomingen, maar wel op politieke moeilijkheden. Zo vormden dossiers uit het verleden vaak de aanleiding voor bevoegdheidsproblemen, een slechte administratie van begunstigden van de veroordeelde steunmaatregel of een politiek stilzitten. Een goed voorbeeld, dat voornamelijk de laatste twee pijnpunten combineerde, is het maribel-dossier. Deze saga bestond uit een gunstregime van kortingen op sommige werkgeversbijdragen. De Belgische staat had hier nagelaten om bij te houden wie exact gebruik kon maken van de kortingen, en twintig jaar na datum van de veroordeling werd nog steeds niet de volledige terugvordering bekomen.
Conclusie? Zelfs met een goed terugvorderingskader, hebben lidstaten het erg moeilijk om snel en effectief tegemoet te komen aan hun plichten ten aanzien van de Europese Commissie. Dat de rechtspositie van een begunstigde – die uiteindelijk diep in de portefeuille moet graaien om zijn gekregen voordelen terug te betalen – zelden een prioriteit is, mag niet uit het oog verloren worden. Uiteindelijk heeft eenieder een basisrecht van vertrouwen in het handelen van de overheid. “Gegeven is gegeven” geldt terecht niet als regel bij het ontvangen van subsidies of fiscale voordelen. Toch lijkt het soms problematisch hoe de rigiditeit van het staatssteunrecht een goede rechtsbescherming erodeert.
Een paard van Troje is het dan niet altijd, en de gestrengheid van het staatssteunrecht is zeker niet de schuld van de Grieken. Toch leidt het verlenen van onregelmatige staatssteun vaak tot procedureslagen en aanslepende moeilijkheden. Een vrije maar betere formulering van Vergilius’ boodschap zou daarom zijn: Vrees de overheid, zeker wanneer ze geschenken meebrengt.
