De ambigue relatie tussen luchtvaartdiensten en de Wereldhandelsorganisatie.

Soeverein over het nationaal luchtruim…

Het Verdrag van Chicago (1944), beschouwd als de “Magna Charta” van het internationaal luchtrecht, begint klaar en duidelijk met het stellen dat “elke staat volledige en exclusieve soevereiniteit heeft over het luchtruim boven zijn grondgebied”.[1] Elk land is baas over zijn nationaal luchtruim. Bijgevolg kan geen enkel buitenlands vliegtuig over of naar het nationale grondgebied van een staat vliegen zonder de nationale soevereiniteit van die staat te schenden.

Het soevereiniteitsbeginsel heeft ook gevolgen in de economische sector. Zo zegt het Verdrag van Chicago dat toestemming van een staat vereist is vooraleer een geregelde internationale luchtdienst mag worden uitgevoerd boven of naar het grondgebied van die staat.[2] Dit wilt zeggen dat luchtvaartmaatschappijen slechts toegang hebben tot de nationale markt na toestemming van de desbetreffende staat. Deze toegangsbewijzen worden luchtverkeersrechten genoemd.

Tijdens de Chicago Conferentie kon men geen consensus bereiken over de economische regulering van de luchtvaart op multilateraal niveau. Daardoor waren staten aangewezen om deze te regelen via bilaterale overeenkomsten. Luchtvaartdiensten werden bijgevolg grotendeels geliberaliseerd via bilaterale onderhandelingen.

Naarmate de luchtvaartsector belangrijker werd, gingen steeds meer stemmen op om luchtvaartdiensten op een multilateraal niveau te liberaliseren. Zou het kader van de Wereldhandelsorganisatie een goed alternatief bieden om de liberalisering van de luchtvaartdiensten op multilateraal niveau te verwezenlijken?

… versus een multilaterale liberalisering

De Wereldhandelsorganisatie, ontstaan in 1995, is een internationale organisatie die zich bezighoudt met internationale handelsregels tussen landen. Zij biedt een kader om de liberalisering van de handel in diensten aan te moedigen. De keuze om luchtvaartdiensten te incorporeren in de Wereldhandelsorganisatie is dus helemaal niet onlogisch.

Toch kon er, tijdens de Uruguay Ronde – laatste onderhandelingsronde (1986 – 1994) voorafgaand aan de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie in 1995 – nog steeds geen algemene consensus bereikt worden inzake een multilaterale economische regulering van luchtverkeersdiensten in het kader van de Wereldhandelsorganisatie. Wel werd er gekozen voor een gedeeltelijke incorporatie. Zo werden luchtvaartdiensten opgenomen in een specifieke “Annex inzake luchtvaart” van “de Algemene overeenkomst inzake handel in diensten” (GATS). Hoewel het belang van deze laatste nog steeds zeer gering is.

Waar een wil is, is (g)een weg?

Deze unieke sectorale uitsluiting is het resultaat van een gulden middenweg die de leden van de Wereldhandelsorganisatie hebben ingenomen omtrent de multilaterale liberalisering van luchtvaartdiensten. De idee om een deel van hun soevereiniteit over het luchtruim over te dragen aan een multilaterale overeenkomst was hoofdzakelijk de beweegreden om het grootste deel van de luchtvervoersdiensten van het toepassingsgebied van de GATS uit te sluiten.

Slechts drie – zeer eng gedefinieerde – diensten zijn opgenomen in de Annex inzake luchtvaart.[3] De “luchtverkeersrechten en diensten die rechtstreeks verband houden met luchtverkeersrechten” zijn volledig uitgesloten. Hoewel de luchtverkeersrechten het meest wezenlijke onderwerp van economische regulering vormen. Voorts heeft ook het uitblijven van een definitie van het begrip “diensten die rechtstreeks verband houden met luchtverkeersrechten” tot een dubbelzinnigheid geleid over de exacte draagwijdte van de Annex inzake luchtvaart.  

In de Annex inzake luchtvaart is er wel een bepaling[4] voorzien die de leden van de Wereldhandelsorganisatie de opportuniteit en de flexibiliteit geven om luchtvaartdiensten verder te incorporeren. Het doel van deze periodieke herziening is om luchtvaartdiensten op een multilateraal niveau verder te liberaliseren. Toch blijft een volledige liberalisering – 25 jaar later – nog steeds uit.

De voornaamste reden die wordt opgeworpen is dat de algemene beginselen die ten grondslag liggen aan de Wereldhandelsorganisatie, met name de meestbegunstigingsclausule, vrije markttoegang en nationale behandeling, onverenigbaar worden geacht met het soevereiniteitsbeginsel.

Ondanks de onverenigbaarheid biedt de GATS, naar mijn inziens, wel een adequaat multilateraal kader om luchtvaartdiensten te liberaliseren. De leden van de Wereldhandelsorganisatie hebben de mogelijkheid om uitzonderingen te maken op de toepasbaarheid van de algemene beginselen. Alsook de mogelijkheid om hun eigen weg en tempo van liberalisering te bepalen. De mate van liberalisering hangt dus af van de bereidheid van de leden om toezeggingen te doen over de toepasbaarheid van deze beginselen.

Hoewel sommige leden van de Wereldhandelsorganisatie er toe bereid zijn om luchtvaartdiensten volledig te incorporeren, zijn er toch nog steeds een aantal volledig tegen gekant. Politieke onenigheid tussen beide kampen maakt het onmogelijk om consensus te bereiken betreffende de volledige incorporatie van luchtvaartdiensten in de Wereldhandelsorganisatie. Een volledige opname van de luchtvaartdiensten, met inbegrip van de luchtverkeersrechten, in het kader van de GATS zal (naar mijn mening) in de nabije toekomst niet plaatsvinden.

[1] Artikel 1 Verdrag van Chicago.

[2] Artikel 6 Verdrag van Chicago.

[3] Herstel- en onderhoudswerkzaamheden aan luchtvaarttuigen; verkoop en op de markt brengen van luchtvaartdiensten; computer reserveringssystemen

[4] Artikel 5 Annex inzake luchtvaart