Het paradepaardje van de eerste minister: Betaalbare huisvesting voor de allerarmsten in India?

De scriptie onderzoekt het implementatieproces van het Pradhan Mantri Awas Yojana (PMAY) programma, het meest recente sociaal huisvestingsprogramma van India. Aan de hand van veldonderzoek in Nagpur, ontrafelt het werk de lagen van een ingewikkelde bureaucratie tot op het niveau van de stedelijke armen, de doelgroep van het programma. Vanuit hun perspectief gaat het onderzoek op zoek naar de rol van de architectuur en stedenbouw in deze belangrijke probleemstelling.

Zoektocht naar de stem van het volk

SRA Nagpur – 15 oktober 2018

"Na twee weken veldwerk, raak ik stilaan gewoon aan het leven in Nagpur, een dynamische en veranderende stad. Mijn ‘Carnet de Voyage’ raakt stilaan gevuld en de eerste interviews zijn afgelegd. Vandaag kwam ik alweer een beetje dichter bij het doel van mijn onderzoek. Toen ik toekwam in het SRA gebouw, gelegen buiten het centrum van de stad, was ik voorbereid op mijn eerste contact met de stedelijke armen. De organisatie waar ik bij terecht kwam, was verantwoordelijk voor de administratieve afhandeling van de applicaties voor het Indische huisvestingsschema en het informeren van de bevolking. De dossiers lagen in stapels op rekken, maar ook verspreid over de verscheidene bureaus, en zelfs op de vloer. Overal waren medewerkers bezig met mensen bij te staan en dossiers te sorteren. Het toonde me hoe druk, ingewikkeld en dringend de oplossing voor het huisvestingsprobleem wel niet was."

De post in het SRA gebouw was opgericht om het sociaal huisvestingsprogramma twee jaar na lancering, in een sneller tempo te laten opschieten. De gemeente van Nagpur had in 2016 een enquête gepubliceerd om de stedelijke armen de kans te geven zich op te geven voor het PMAY programma. Daarna verstreek er een periode van twee jaar waarbij de kandidaten in het ongewisse bleven, in de steek gelaten. Ook nadat de activiteiten terug werden opgestart, lieten de mensen weten in interviews dat er geen concrete informatie werd gegeven naar hoe ver de nieuwe huizen gevorderd waren, inspraak in het ontwerp of de realisatie werd al zeker niet aangeboden. Een gevoel van wanhoop en onbegrip sprak uit vele interviews met verscheidene slum bewoners in hun zoektocht naar een betaalbare woning. Doorheen mijn verblijf in Nagpur, ging ik op zoek naar de stem van het volk in de uitvoering van het nationaal programma.

Van kluwen naar overzicht: analyse van de bureaucratie

Om de rol van het volk te vinden, is het belangrijk te begrijpen hoe het programma geïmplementeerd wordt in de Indische steden. ‘Pradhan Mantri Awas Yojana: Housing for All (Urban): Scheme Guidelines’, dat is de titel van het centrale uitvoeringsdocument voor het huidige sociale huisvestingsbeleid in India. Het document begeleid elke betrokkene door de verscheidene strategieën, van beleidsmaker over stadsplanner tot mogelijke begunstigde. Het document stelt een duidelijke strategie voor en voorziet een uitvoeringsmethode om de steden een houvast te geven tijdens de implementatieperiode. En toch lijkt het nationaal programma maar weinig succes te boeken in verscheidene steden, verspreid doorheen het land.

Het neemt een plaatselijke architect of planner dan ook enkele leessessies om de handleiding (volledig) te begrijpen. Tussen het woud van afkortingen door, lijken de strategieën meer en meer tekorten te tonen, hoe verder men de voorgeschreven methode volgt. Reken maar dat ongeletterde, stedelijke armen weinig of niks van de gebruikte strategieën afwisten.

De regering wijzigde deze methode dan ook verscheidene keren in de eerste uitvoeringsjaren, met als gevolg dat de minieme structuur volledig wegviel in het nu al chaotische bouwlandschap. PMAY in Nagpur bestond dan ook uit drie onafhankelijke ‘uitvoerende organisaties’ die zonder centrale coördinatie projecten uitvoerden. Daarnaast waren er twee of drie organisaties die de lijst van geïnteresseerden na twee jaar moesten vervolledigen, een ervan had zelfs geen actieve personeelsleden in de stad zelf.

Met de structuur die te vinden is in de handleiding ging ik toch maar aan de slag. Zo ging ik bij elk interview of document op zoek naar welke rol het speelde in de initiële uitvoeringsmethode. Of kreeg het net een nieuwe rol toebedeeld? Zo probeerde ik in het kluwen dat de PMAY uitvoering in Nagpur was, toch een structuur terug te vinden.

Architectuur voor de gemeenschap?!

Naast de uitvoering van het beleid is het resultaat een belangrijke factor in het succes. Het is dan ook belangrijk te vragen of de nieuwe huisvesting een duurzame verbetering is voor het leven van de begunstigden. Bij het binnengaan van de Dhanteshwara Slum, in het zuidoosten van Nagpur, steek je als voetganger een grens over. Van de drukke, brede wegen die de commerciële centra van Nagpur met elkaar verbinden, komt men terecht in een fijnmazig net van steegjes. Het kleine doolhof bestaat uit veelal robuuste huizen van meerdere verdiepingen, met hier en daar een recenter gebouwd hutje. In bepaalde gebouwtjes is er een klein werkatelier gevestigd of mensen werken buiten op de straat. De steegjes verbinden verscheidene kleine pleintjes waar af en toe een waterput aanwezig is. Spelende kinderen hollen rond op deze open plekken tussen enkele groepjes pratende mannen en vrouwen. De Dhanteshwara Slum is zeker en vast een hechte gemeenschap, afhankelijk van publieke en intieme ruimtes om sociale banden te smeden en te behouden.

Het contrast met de nieuwe projecten van PMAY is dan ook groot. In de nieuwe wijk van Wathoda is er weinig sprake van een intieme publieke ruimte of een verscheidenheid aan plekken. De strakke appartementsblokken, geordend op een rechte lijn op een minimale afstand van elkaar, worden met elkaar verbonden door slechts een weg die begrensd wordt door parkeerplaatsen voor auto’s en scooters. De flats worden dan weer verbonden door een smalle gang die rechtstreeks naar de trappenhal leidt, waar weinig plaats is voorzien voor een kind met een bal of voor een gezellige babbel met de buurvrouw.

Als student architectuur, ging ik van bij het begin op zoek naar de rol van de architect of planner in het verhaal van PMAY.

In de verscheidene probleemstellingen, ontdekte ik gemiste kansen en ging in mijn thesis op zoek naar een mogelijk passend antwoord.