Europa's militaire missies: begunstigd of belemmerd door de belangen van enkele lidstaten?
Europa's militaire missies: begunstigd of belemmerd door de belangen van enkele lidstaten?
Kevin De Pril
Wat is de plaats van Europa op het wereldtoneel? Ook de recentste Europese top van donderdag 16 september, tracht hierop een antwoord te geven. Moet Europa zich beperken tot louter het nastreven van economische en normatieve doelstellingen of moet het zich mengen in de strijd om vrede tussen landen onderling te bewaren? Een eenduidig antwoord is niet mogelijk. Wat wel vaststaat, is dat de Unie de laatste jaren geprobeerd heeft zich als grootmacht te laten erkennen. In een poging om te vermijden passief te moeten toekijken naar de rest van de wereld, wil ze op globaal een rol spelen. Daarom voert de EU sinds 2003 civiele en militaire missies uit in de rest van de wereld. Dit artikel probeert een evaluatie te maken van de geloofwaardigheid van die militaire missies. De EU als actor in crisismanagement is iets geheel nieuws. Hoewel er in de meeste academische bijdragen nogal smalend gedaan wordt over Europa’s militaire capaciteiten, heeft de Unie sinds 2003 toch al acht missies uitgevoerd. Desalniettemin kan er gesproken worden over een vergeten factor van het Europese eenwordingsproces.
Het gevoerde onderzoek concentreert zich op militaire missies die de Europese Unie via haar Gemeenschappelijk Buitenlands en Veligheidsbeleid op het Afrikaanse continent ondernam. De grootste uitdaging is om op een heldere en overzichtelijke manier redenen te zoeken waarom de EU in sommige gevallen beslist tot interventie, maar in de meeste gevallen apathisch toekijkt. Zo zijn er ontelbare conflicten op het Afrikaanse continent; in de meeste van deze gevallen echter, is de EU zo goed als afwezig.
De studie bouwt verder op enkele hypotheses. Die zijn tot stand gekomen op basis van wat er in de literatuur al verschenen is over Europa’s capaciteiten inzake crisismanagement. Het is alom bekend dat heel wat moeilijkheden veroorzaakt worden door het gebrek aan een overkoepelende strategie en door het bureaucratisch karakter van de Europese Unie. De besluitvormingsprocedure van Europa’s buitenlandse politiek verloopt nu eenmaal erg intergouvernementeel. Daardoor kunnen lidstaten de totstandkoming van een missie dus doelbewust begunstigen of belemmeren.
De hoofdonderzoeksvraag brengt dit in de praktijk: ‘De totstandkoming van Europa’s militaire missies in Afrika in de periode tussen 2003 en 2009, werd begunstigd door lidstaten die Europa als vehikel voor hun nationale belangen inzetten, wat voor frustratie heeft gezorgd bij andere, traditioneel intergouvernementeel ingestelde lidstaten, die hierdoor het politiek besluitvormingsproces en de eigenlijke start van de operatie belemmerden of zelfs verhinderen.’
Als men deze onderzoeksvraag ontleedt, krijgt men drie uitgangspunten. Het eerste suggereert dat lidstaten de belangrijkste actoren zijn bij de totstandkoming van een missie en dat ze de beslissing om tussen te komen beïnvloeden in het voordeel van hun persoonlijke belangen. Het tweede uitgangspunt stelt dat andere lidstaten doelmatig de ontplooiing van troepen verhinderen uit onvrede met het opportunisme van de lidstaat die de missie voorstelt. Ten derde kan men onderzoeken of de landen die de totstandkoming belemmeren, landen zijn waarvan men dat – gezien hun aard en geschiedenis – kan verwachten. Op systematische wijze worden deze uitgangspunten onderzocht aan de hand van drie concrete cases: de operatie Artemis in DRC Congo, de EUFOR DRC missie en de EUFOR Tsjaad/CAR-missie.
Operatie Artemis vond plaats in 2003 in de Democratische Republiek Congo en was ontzettend belangrijk voor de verdere uitwerking van het Europees Veiligheids- en Defensiebeleid. Hierbij trad vooral Frankrijk op als motor van het gebeuren. Bovendien werd aan de Fransen eerst gevraagd de operatie zelfstandig uit te voeren. Hoewel ze hiertoe zeker in staat werden geacht, kozen ze ervoor de Europese Unie bij de missie te betrekken. Deze opmerkelijke zet zorgde voor heel wat vertraging. Een plausibele verklaring is dat de Fransen op dat moment wilden bewijzen dat ze via de Europese Unie, zonder de NAVO en dus zonder de VS, in staat waren, om een missie op autonome basis uit te voeren. Het is echter te simplistisch om Frankrijk te verwijten via Artemis louter hun eigen veiligheidspolitiek te willen dienen, want ze hebben op dat moment Europa als actor in crisismanagement boven de doopvont gehouden.
De tweede onderzochte operatie, EUFOR DRC vond in 2006 plaats en kwam er op vraag van de VN. Europa kon, zijn eigen waarden in acht nemend, een tussenkomst de facto niet weigeren. Het was problematisch dat de lidstaten voor alle noodzakelijke inspanningen exclusief op elkaar waren aangewezen, omdat ze niet kon rekenen op NAVO-middelen. Bovendien zorgde het risicogehalte van het mandaat voor heel wat politieke disputen tussen de EU-landen. Wie zou welke last op zich nemen? Frankrijk en België voerden een pleidooi om de operatie te laten doorgaan, maar drongen de Duitsers het leiderschap van de operatie op. Daarover waren laatst vermelden uiteraard niet te spreken. Bovendien werd het mandaat van de operatie finaal door sommige landen gevoelig afgezwakt. De studie verklaart waarom EUFOR DRC als symbool kan beschouwd worden voor de wil van sommige landen om een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid uit te bouwen, maar tegelijkertijd voor de onmacht om dit op een geloofwaardige manier te doen.
Ook in 2008, bij de operatie Tsjaad CAR, speelde Frankrijk een belangrijke rol. Hun voorstel om tussen te komen in het conflictueuze grensgebied tussen Tsjaad en Soedan was erg omstreden. Bij verschillende Europese lidstaten bestond de vrees dat de Fransen via de EU hun neokoloniale belangen met president Déby wilden versterken. Iedereen verwachtte dat de Fransen het overgrote deel van de noodzakelijke middelen ter beschikking zouden stellen, maar zelf wilden ze dit niet. Discussies rond het budget en het risicogehalte van de operatie zorgden daarenboven voor extra vertragingen. Uiteindelijk bleek de EU de enige instelling te zijn die de missie op zich kon nemen. De Tsjadische president Déby weigerde immers de VN of de NAVO toe te laten militaire taken uit te voeren op zijn grondgebied en bovendien was de Afrikaanse Unie – aanvankelijk door Déby zelf uitgekozen als organisatie om de taak te volbrengen – niet capabel genoeg om de situatie alleen op te lossen. Het geheel werd daarom aan ex-kolonisator Frankrijk voorgelegd, dat op zijn beurt de EU bij de problematiek betrok. Zo kon de missie uiteindelijk na zeer moeizame onderhandelingen toch nog van start gaan.
Het is duidelijk dat de militaire missies die de EU tot hiertoe uitvoerde, er niet zonder slag of stoot kwamen. De beslissing om een troepenmacht te ontplooien is niet afhankelijk van de humanitaire situatie die een tussenkomst uitlokt. In plaats daarvan maken de lidstaten per geval een kosten-batenanalyse en interveniëren ze enkel bij een positieve uitkomst. Toch mogen we ons niet blindstaren op deze moeilijkheden. De interventie in Tsjaad toont dat Europa, ondanks de weinige militaire missies dat het tot nu toe uitvoerde, een geloofwaardige actor in crisismanagement kan zijn, daar waar dat voor andere organisaties om bepaalde redenen niet mogelijk is.
